朱墨池 吴维昕 陈海荣 宣翠仙
摘要：针对卢旺达职业教育面临的接受程度低、人才培养成本高、师资不足、专业设置滞后等问题，以《悉尼协议》专业建设范式分析了以学生为中心、以结果为导向、倡导持续改进、尊重专业个性的TVET政策，为中国高职援非打开新的视角。
关键词： 卢旺达;职业教育;TVET;悉尼协议;校企联动
中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2020）03-0085-07
《悉尼协议》①是国际工程技术专业认证互认协议。协议提出以学生为中心，以结果为导向，倡导持续改进，尊重专业个性等四大专业建设范式。卢旺达虽未加入该协议，却一直试图建立易得、公平和包容的教育体系，普及和满足全民教育的需要[1]。卢旺达底子薄、发展快[2]，2000年至2018年人均GDP从225美元增至787美元[3]，2018年GDP增长率为7.2%[4]。工业化进程中的卢旺达，面临巨大的教育压力。
2008年，卢旺达提出职教和普教融通的框架，构建以产业为导向的敏捷型职教，为建设知识型社会而服务[5-6]。卢旺达技术和职业教育培训（TVET，Technical and Vocational Education and Training）的宗旨是使技术和职业的训练满足劳动力市场，促进学生就业。根据国家的TVET资格框架（RTQF，Rwanda TVET Qualifications framework），卢旺达构架职普融通的教育体系，规范职教的做法非常有特点。这为我们用《悉尼协议》来解读卢旺达的职教政策提供了新的角度。
一、卢旺达TVET及特点
卢旺达TVET分为职业培训（Vocational Training）、技术教育（Technical Education）和继续教育（Continuing TVET）三部分。其中，技术教育和普通教育颁发文凭（Diploma），职业培训和继续教育颁发认证（Certificate）证书，A0文凭即本科学位。
TVET的教育培训机构分三个层次：职业训练中心（VTCs，Vocational Training Centres）、中专学校（TSSs，Technical Secondary Schools）和卢旺达理工各区域学院（IPRCs，Integrated Polytechnic Regional Collages）②，分别承担不同级别的技能训练。TVET机构由卢旺达理工学院（RP，Rwanda polytechnic）领导，RP有双重身份，不仅是各IPRC的总校，更是卢旺达TVET的管理者。TVET的职业技能分7级，不能跳级学习。其中，1—2级由各VTC承担，3—5级由TSS（中专）承担，6—7级由IPRC（大专）承担[7]。这有利于按《悉尼协议》要求评估学生的学业达成度。
（一）职教地位与保障
卢旺达认定普教S6和职教A2的文凭等价，以学生为本。学生有自由选择学术或技术高等教育的权利。
职教是教育分流的产物。三次统考主导卢旺达的教育分流[8]，分流节点分别是小学P6、初中S3和高中或中专A2的层次学业。第三次统考为职教和普教分别命题，以兼顾不同类别学生的学习科目。见图1。
RTQF是规范化、标准化的职业资格框架，提供了职教学习成果的衡量标准。
职教和普教均属于义务教育，卢旺达为职教和普教学生提供平等的财务支持。国家根据学生的统考成绩、家庭经济条件评选奖学金，奖学金的多少也受专业门类的限制。卢旺达是2类贫困国家，助学贷款对学生至关重要，所以政府为每位就读普教和技术教育的学生提供助学贷款，缺乏奖学金的学生可以凭借国家助学贷款支付学习费用。职业培训则根据项目性质分为免费和自费。
（二）包容性
TVET的公平性还体现在对特殊人群的包容性上，特殊项目由国家就业计划（NEP，National Employment Program）实施，提供5种干预措施 。见表1。
（三）职普融通的政策工具
TVET政策和RTQF由劳动力发展局（WDA，Workforce Development Authority）制定，根据行业专家提出的意见修订标准。各个TVET机构按RTQF实施专业教学并进行反馈。为保障这种循环改进，卢旺达通过设立职业技术教育培训局（TVET Authority）和制定各种政策工具来规范和强化这个过程。相关政策工具包括：一是国家TVET资格框架（NTQF， A national TVET Qualifications framework ）。NTQF包含RTQF，旨在保障各个水平上的技能发展和融通，包含所有经济领域，划分不同职业等級和职业标准，指明各种学习过程的学习输出结果。二是国家职业标准（NOS， The National Occupational Standards）。NOS给出了在特定工作领域的就业者的水平资格认定，包括从事该职业的技术，知识和态度要求。三是国家考试和认证框架（NECF， National Examination and certification framework）。对于所有定义的资格水平、考试和认证必须由合法的有能力胜任的机构来完成。四是劳动力市场信息系统（LMIS， Labour Market Information System）。LMIS为就业者提供准确而简洁的信息，也同样促进课程的建设改革。五是商业孵化（Business Incubation）。为新兴企业家提供支持服务，提供设施。
目前，为进一步融通职教和普教，卢旺达教育部正在论证设立职教本科学位，来进一步提高职教地位，为社会提供更公平的教育。
二、卢旺达TVET的困境
联合国教科文组织指出TVET应着重培养学习者的可持续发展的素养和技能。根据《关于TVET建议书》和《2016—2021年TVET战略》[9-10]，TVET要推动可持续发展职业教育的改进和变革， 坚持可持续发展导向教学，全面推进职业教育的绿化等措施。
TVET提倡终身学习，也面临着新挑战。职教要更快地响应经济高速发展对新技术岗位的要求和更新，以适应卢旺达产业规划超前、经济增长快、私营企业发展迅速的国情[11]。完成挑战的具体困境包括职教吸引力弱、高级技能人才培养比例少、专业设置落后等。其他挑战还包括社会认知、教师质欠量少、课程陈旧、教学成本高、职教和普教融合不畅等[12]。很长时间里卢旺达TVET的利益相关者对资格框架RTQF不重视，RTQF的制定也没有充分地和雇主沟通。导致职业标准落后于市场，学生技能培养和企业招工需求不符。师资和设备匮乏同样引发课程陈旧，影响TVET响应国内的产业要求。我们认为许多困境是表层的，师资质量不高和职教与产业脱节才是关键。
（一）TVET接受程度有待提高
卢旺达中学生毕业后选择普教的适龄入学学生是职教的二倍。如表2所示，学生的学习领域包括科学、人文、语言、师范和职教，其中， TVET占33.6%，科学、人文和语言占62.58%，其他占3.9%。
（二）高等技术人才培养成本高
高等职业教育阶段的学生只占9.7%，师资占TVET总师资的15.5%。见表3。TVET学员大多是3—5级即中专层次TSS的学员，占56.9%。这表明高等职业教育是卢旺达的师资成本最高的部分。
（三）师资严重不足
卢旺达职教师资较弱。如表4所示，2017—2018年两年来，TVET的师资中博士占比均为0.3%，硕士占比3.4%和5.0%，本科为48%和46.4%，大专为18.9%和24.6%，师资虽有所改善，但仍有大量仅持有职业认证的初高中学历的教师，《悉尼协议》倡导的“以发展为导向”的高质量课程师资不足，队伍结构急需改善。
（四）专业设置滞后于产业变化
如表5所示，2018年，专业升幅比例较大的为建筑、ICT、制造和媒体。卢旺达的工商业政策是振兴卢旺达制造业，从事科学技术工程数学（STEM，Science Technology Engineering Mathematics）学习的人数增加，有利于卢旺达制造业的发展，但直接进行制造业技能培养的人数仍然很少，比例不到1%。
三、从《悉尼协议》看TVET政策
在职业标准化和公平教育方面，卢旺达TVET契合《悉尼协议》标准的机制和政策工具，师资和专业设置是卢旺达TVET发展高水平国际化职教的短板。TVET的政策是卢旺达职教的指挥棒， 2015年卢旺达TVET出台新政策，以保障国家的人才培養。教育部开始论证建立职教本科（见图1的虚框所示），进一步推进职教和普教融通，最大限度地保障人的自由流动，卢旺达认为基于职业技能标准化下的人的流动性保障是《悉尼协议》所倡导的以人为本和个性化培养的基石。
卢旺达TVET政策又是受上位政策高度约束化的产物，它由卢旺达劳动力发展局（WDA，Workforce Development Authority）制定并向上兼容许多上位政策，如经济发展与消除贫困政策、教育部门战略计划、国家性别政策、女性教育政策、国家雇工程序、卢旺达愿景2020等政策。卢旺达TVET2015版政策要点共十条，同样可以用《悉尼协议》来理解。
（一）以学生为中心
以学生为中心要求转变教育观念，从以“教”为中心向以“学”为中心转变，围绕学生的培养去设置教学目标、教学内容和教学方式方法，TVET政策在体制上保障了学生的终身学习和公平选择的机会。通过与行业互动改进TVET资格框架，使之更加符合就业市场的变化，这在政策层面保障了以生为本的职业教育的贯彻。
1.改进TVET系统的横向和纵向融通
为共同促进普教和职教阵营的发展和融通，卢旺达正在考虑建立职业教育本科，甚至硕士层次来构建更成熟的TVET框架，并将之协调进国家资格框架（NTQF）中。
TVET实行学分制，提供终身学习的机会，就必须平滑地转换学生在职业培训中心VTC、中专TSS、理工学院IPRC层次之间（纵向）和同级机构之间（横向）的学分，甚至是与学术院校的学分转换。TVET对学生必须全面开放，学生在不同的TVET机构中必须能自由地转换。TVET的系统也要满足不同层次学生受教育的要求。
2.增加TVET雇主参与
雇主是客户，TVET将他们吸收到系统的各个层面上。TVET引进德国双元制职业教育来加强这种校企合作[13-14]。雇主和WDA一起定义技能和协商培养策略，修订卢旺达NTQF的职业资格标准等顶层设计。TVET将雇主的意愿和专长结合到机构的运作中。更重要的是雇主对教育的额外资助和反馈，使教育更高效地对接市场的需求。
（二）以结果为导向
此范式需要持续多维度地对学生、专业、学校进行评估，以评促改，以评促建。TVET政策比较宏观，是针对机构和专业的措施，对学生的持续评估则体现在RTQF的具体标准中。TVET紧密联系行业和劳动力市场，通过政校企合作协商RTQF的职业标准。学校层面带动专业积极地向社会展示教学成果和师生作品，以扩大职教影响力。
1.改进TVET合作的倡议
TVET既面向行业企业，又面向劳动力市场，这种密切互动有助于改进教学供给，也被认为是卢旺达面向世界分工培养卢旺达劳动力的一大进步。同时，利用卢旺达建设战略伙伴关系框架（SPF， Strategic Partnership framework）来指导TVET建立与维护战略伙伴关系。框架包含所有的参与者，不光是WDA。
2.提高TVET的吸引力
如上文所述，卢旺达的职业教育被认为是大学失利者的第二次机会，公众的接受度不高，一直以来TVET自己也在不断地强化这种负面和低价值的概念。
职业教育应正面积极地宣传和展示。IPRC通过定期开展“开放日”活动向社会展示教学成果与作品来增进公众了解，共享体育设施来增进民众对职业教育的好感。WDA也提供了一些政策来促进这种相互了解。
（三）倡导持续改进
首先，卢旺达TVET认为持续改进的根本因素是人，拓展管理人员和教师的多维能力，才是教育提速增效的不二法门。也只有人的素质达到一定程度，才能简政放权，实施去中心化的管理。其次，要充分摸清家底才能有效利用有限的资源，信息技术的应用对管理至关重要，信息流应该优于工作流。最后，TVET认为教育持續改进的关键不光是明确方向，而要将发展目标明确在具体的技能指标上。
1.促进人的多维能力发展
为使教育对市场的反馈更及时，则要解决TVET系统内各个层面上的人的容量不足问题。
（1）基层工作人员高效工作的能力容量。TVET和WDA的员工很年轻，需要提升技能和获得更多的高级管理经验，从而能更有效率地工作，有计划的提高能力，保证质量和对监管的理解。
（2）管理的多维科学管理容量。管理者也要利用新的技能来提高TVET机构的响应能力。这些新的技能包括资金管理、新立法下的项目管理等，这意味着用去中心化的方式来管理教育。
（3）培训师的多维技能容量。除了要有技能资格，他们需要提升其他能力，才能有效率地履行任务，给学生赋能。对培训师的培训不光是专业领域内的技能培训，还应该包括教育学、ICT技能、英语能力和企业经历。
2.改进TVET设施和采购
设备和基础设施的缺乏使许多VTC和TSS无法得到足够的设备来支持教学。为了合理和科学地利用资金，必须建立当地TVET机构的资产管理系统并时常更新，以改善教学环境。
3.提高对优先领域技能要求的理解
TVET提出对国家优先发展领域的共识要细化到技能的要求上，这样才能提供满足市场技能要求和产业对毕业生的技能要求的教育供给。同时，对社会的技能要求不能局限在眼下，应当更有策略性地思考未来的变化和如何识别它们，从而应对经济的宏观变化和劳动力市场的细微波动，使政策更加敏捷。
（四）尊重专业个性
卢旺达的人口密度为445人/km2，面积只有26338 km2，地方小，人口密度高。实施从顶至下的垂直规划和管理更容易，所以就有了政治地位不一样的卢旺达理工学院（RP）和大一统的资格框架NTQF的1—7级技能标准。各地区学院（IPRC）的同专业必须采用统一的课程体系。所有针对专业的修订必须在RP的专业会议上通过，并统一执行。因此，《悉尼协议》对专业个性化的尊重就下沉到了每个级别技能及课程的实施上，这将在后文第四点中分析。卢旺达更重视专业课程是否能对接产业，彰显可用性，来弥补职教和产业的脱节。同时，TVET继承卢旺达整体教育的包容性，国家专门制定特殊需求包容性教育（SN&IE，Special Needs & Inclusive Education）政策，职教也在政策范围之内。
1.扩展TVET高响应度课程的能力
新时期课程的建设已经从单点的需求变成一组目标，从由个人开发的教学策略和资源，到由服务于企业的真实从业者来开发。TVET新课程开发的要求为，一是课程应该在企业开发，由与企业合作者或直接由企业开发;二是能反映工作场景和技术的变化;三是从教师中心走向学生中心;四是采用灵活的学习机制，及时反馈给那些不能全日制学习或者是因身体缺陷需要用到特殊学习设备的人;五是以实践教学为引导的知识和能力训练;六是采用能够让学习者演示和示范的方式来展示所学的知识和技能的方法来评估。
2.增加TVET的公平和包容性
体现在教育的男女平等和为残疾人提供工作机会，同时政府也号召每个家庭平等地对待每个孩子受教育的权利。
四、RTQF下的有限个性化创新
RQTF是由WDA制定的卢旺达职教资格框架，用于认定各领域的职业技能。资格认定分1—7级，每个级别的资格文件用技术领域编码和等级编号区分。文件给出相应职业资格等级的能力维度、学习维度、行动维度和绩效维度目标[15]，具体包括技能目标、教学要素、评估指标与工具、标准与参考文献。《悉尼协议》所要求的个性化主要体现在学习内容和评估的方法上，但是灵活度非常小。下面以计算机应用技能为CCMCS401、4级资格列举说明。
（一）资格文件要素
资格文件需要指明等级、学分、学时、所属专业和专业子领域。正文包括学习目标、能力和绩效标准的要素和各学习单元。每个学习单元先概述学习的技能目标要点和学时，然后按要点分别说明内容、学习活动和学习资源，形成性评估目标和方法。如CCMS401的技能目标概述为安装软件实用程序、扫描并消除病毒、基于操作系统的计算机数据备份、根据安装的操作系统还原计算机数据。
（二）教学要素与形成性评估
教学要素要求罗列学习内容、学习活动和学习资源，将技能目标扩充成学习和行动领域的复合描述。学习内容为达成学习目标的学习载体;学习活动则给出建议的教学活动，如头脑风暴、小组讨论、实践等;学习资源是完成该学习单元所需的软件与硬件条件。
形成性评估对因材施教的意义重大，是实施个性化教学的重要保障。TVET在标准中明确了形成性评估的绩效考核指标和绩效考核工具。绩效考核指标是学习目标达成的技术性或结果性表述。绩效考核工具是评估教学结果的标准化测量手段。通过合理设置指标和工具将技能培养投射在绩效维度，见表6。
绩效考核具有一定的灵活性，即给予执行者一定的空间来保障个性化。这包含指标性观测点和过程性观测点，见表7。
最后列出参考的标准和文献。
综上所述，RTQF为教学保留了一种尺度非常小的个性化保障，包括形成性考核、绩效检测范围和观测记录。教师没有设计课程、改进内容的空间，不符合《悉尼协议》的基本要求。教学改革和创新的权利掌握在极少数人手中，这样做的好处是可以把教学实施的成本和资格要求降到最低，但也牺牲了专业的个性和广大教师的创新性。职教对产业的响应快慢，取决于TVET的工作效率和RTQF资格文件的修改进度。这也是很多卢旺达有识之士提出去职教中心化管理的原因之一，这也是资源限制下的一种高效的次优无奈选择。
