平和光
摘要：以12个国家职业教育改革试验区政策文本为研究对象，基于罗斯维尔、泽福尔德的政策工具和职业教育改革试验的基本要素，构建了二维分析框架。以分析框架构建、文本内容编码、统计分析为主要研究线索，结合内容分析法，分别从X维度、Y维度、X维度与Y维度交叉效应等三个方面，对职教改革试验区建设政策进行了研究，发现职教改革试验区建设政策的工具使用存在失衡、笼统、不足、短视等问题。据此提出未来国家职业教育改革试验区建设政策建议，即深虑政策工具的环境;优化政策工具的组合;注重政策工具的持续;强化政策工具创新性。
关键词：政策工具;国家职业教育改革试验区;职业教育政策
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2020）03-0047-06
一、问题的提出
从2005年起，教育部先后与天津、河南、四川、三峡库区、广西、辽宁、山东潍坊、安徽皖江、黑龙江、浙江宁波、重庆、甘肃共建了12个国家职业教育改革试验区。各试验区聚焦自身改革发展存在的重点和难点问题，先行先试，积累了一些宝贵经验，促进了职业教育和经济社会的发展，但职业教育发展面临的一些深层次矛盾依然未能破解。
2018年，党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，新时代社会的主要矛盾发生了变化，职业教育改革也进入了攻坚克难的阶段，已有老问题还没有解决，新问题又层出不穷。因此，找到解决新旧问题的根本途径，变得尤为重要。由于我国是社会主义制度，职业教育改革无先例可借鉴，只有通过先行先试，摸着石头过河的办法来寻求破解职业教育发展中诸多难题的办法，改革开放四十年取得巨大成就的经验恰恰证明了这一点。因此，新时代继续开展国家职业教育改革试验区建设势在必行①。
工欲善其事，必先利其器。“事”指的是目标，“器”指的是达成目标的工具。就政策而言，“政策工具是政府推行政策的手段，是政府贯彻部署政策时拥有的实际方法和手段”[1]。纵观12个职业教育改革试验区，为落实好国家赋予的职业教育改革任务，各职教试验区皆印发了实施政策。本研究以12个职教改革试验区的政策文本为研究对象，从政策工具的视角构建二维分析框架，来分析国家职业教育改革试验区建设政策工具的类型结构与选择偏向，为新时代职业教育改革试验区落实政策的工具选择与优化提供参考。
二、政策工具视角下的二维分析框架
对政策工具的研究起源于20世纪80年代，整个20世纪末和21世纪初是研究政策工具分类的时代[2]。最初，相关研究仅是解释政策工具的内涵、特性等[3]。
目前，关于政策工具的分类比较有代表性的有以下四种：1981年，罗斯维尔和泽福尔德将政策工具分为供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具;1987年，麦克唐纳尔和埃尔莫尔将政策工具分为命令工具、劝告工具、职能拓展工具、报酬工具、权威重组工具;1990年，施奈德和英格拉姆将政策工具分为权威工具、能力工具、激励工具、学习工具、符号和规劝工具;2003年，豪利特和拉米什将政策工具分为强制型工具、自愿型工具和混合型工具。
为体现供给与需求在政策实施中的重要作用，探索自愿改革与被迫改革在政策实施中的博弈关系，充分体现国家职业教育改革试验区建设政策的特点，综合已有研究，采用罗斯维尔、泽福尔德将政策工具分类作为本研究的分析工具。
（一）X维度：基本政策工具维度
供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具共同构成X维度的基本政策工具维度。供给型政策工具是指政府通过对基础设施、资金、人才、服务等要素的供给国家职业教育改革试验区建设，主要起推动作用，可细分为资金投入、基础设施、公关服务、人才培养等四大方面。环境型政策工具是指政府通過规划、金融、税收、法规等政策营造有利于国家职业教育改革试验区建设的环境，主要起影响作用，可细分为目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制、策略措施等五大方面。需求型政策工具是指政府通过外包、采购、贸易管制等措施营造市场需求，减少国家职业教育改革试验区建设的不确定性，主要起拉动作用，可细分为政府采购、服务外包、人才引进、贸易管制、国际交流等五大方面。政策工具作用方式见图1。
（二）Y维度：职教改革试验区建设维度
在剖析政策如何影响国家职业教育改革试验区建设时，仅考虑所运用的政策工具维度，不能完全反映出国家职业教育改革试验区建设的规律和特征，还必须将“为何试验”“谁来试验”“试验什么”“怎么试验”等基本问题纳入到国家职业教育改革试验区建设的分析维度中，以促进分析更客观、更全面、更深刻、更有用。鉴于此，从系统论和多因素论出发，在深入研究各个国家职业教育改革试验区政策的基础上，本文将试验依据、试验原则、试验目标、试验内容、试验保障等作为分析国家职业教育改革试验区建设的Y维度的5个要素，并结合基本政策工具维度构建了国家职业教育改革试验区建设政策的二维分析框架，见图2。
三、研究设计
（一）研究对象
本文以12个国家职业教育改革试验区建设的主要政策为研究对象，共计12份政策文件（见表1），数据来源于各地区政府官网。
（二）研究思路和样本编码
本研究以12个国家职业教育改革试验区建设的主要政策文本的具体条款作为分析的主要单位，编码方式为“政策编码+归属编码+政策工具编码”。首先，对12个政策文本进行第一层编码;其次，先将国家职业教育改革试验区基本问题即试验依据、试验原则、试验目标、试验内容、试验保障依次编码为1、2、3、4、5，再以各文本中每句完整的话（一个意群）为一个单元，根据国家职业教育改革试验区基本问题的归属进行第二层归类编码;最后，将政策工具即供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具依次编码为1、2、3，再以各文本中每句完整的话（一个意群）为一个单元进行政策工具编码。国家职业教育改革试验区建设的主要政策文本编码举例见表2。
四、职教改革试验区建设政策的工具分析
（一）职教改革试验区建设政策的X维度分析
根据X维度基本政策工具的编码归类，遵循意群相同或相近原则，对12个国家职业教育改革试验区的政策文本条目进行了归类统计，统计结果见表3。
由表3可知，12份国家职业教育改革试验区政策文本运用的政策工具比较丰富，覆盖了供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具三种类型。但是，对以上三种政策工具运用存在显著差异，环境型政策工具使用最多（占66.3%），其次是供给型政策工具（占22%），最后为需求性政策工具（占11.7%）。此外，在各个基本政策工具内部，政策工具的使用差异性也比较突出。供给型政策工具中资金投入和基础设施占比较高，分别为7.3%和8.7%，一定程度上反映出，基础能力建设仍然是职业教育改革的重心。在环境型政策工具中，目标规划工具使用最多，占比为23.5%;其次为法规管制和策略措施工具，占比分别为19.9%和19.4%;金融支持和税收优惠两种工具使用较少，占比分别为3.6%和3.4%。需求型政策工具在所有政策工具中使用最低，尤其是人才引进工具使用仅占6%。
（二）职教改革试验区建设政策的Y维度分析
由表4可知，12个国家职教改革试验区政策基本覆盖试验依据、试验目标、试验内容、试验保障，仅四川、安徽、重庆确定了试验的基本原则。在试验依据上，12个国家职教改革试验区基本阐述了三条，分别从国家、省市、职业教育三个视角进行论述。在试验目标上，天津市确定的目标最多且比较细，确定了7个试验目标;其次是河南，确定了6大目标。黑龙江、重庆确定的目标最少，且在目标的表述上比较笼统。在试验内容上，四川确定的任务最多，共列举了10个方面的职业教育改革;其次为重庆，列举了9个方面的改革内容。沈阳、黑龙江最少，仅仅确定了3个方面的改革试验内容。在试验保障上，沈阳市、黑龙江省给出了7个方面的保障措施，其他试验区基本从5个方面采取了保障措施。
（三）职教改革试验区建设政策的X维度与Y维度交叉效应分析
从X维度与Y维度两者交叉效应来看（见表5），12份国家职教改革试验区政策文本基本涵盖了供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具，说明政策工具对职教改革试验各方面都进行了干预。试验内容使用的政策工具最多（399次），其次为试验保障（121次）、试验目标（50次）、试验原则（15次）、试验依据（4条），证明试验工具使用的次数与职教改革试验政策文本的内容的篇幅和侧重点成正相关。
五、职教改革试验区建设政策工具使用存在的问题
（一）政策工具使用的失衡
职业教育改革试验是一项系统工程，不仅要解决老问题，还要解决新问题，艰巨性和复杂性前所未有，这就要求一个职业教育问题的解决需要采取多種政策工具。从X维度分析可知，环境型政策工具、供给型政策工具、需求性政策工具使用占比分别为66.3%、22%、11.7%，环境性政策工具使用过多，存在过溢现象，而供给型政策工具和需求性政策工具使用不足（见表3）。此外，在供给型政策工具中公共服务工具使用最少（7次），在环境型政策工具内部目标规划工具使用最多（138次）（见表5），也一定程度上反映出政策工具使用的失衡。
（二）政策工具使用的笼统
尽管使用较多的目标规划政策工具为职业教育改革试验区建设指明了方向，尽管使用了较多的策略措施政策工具为职业教育改革试验区建设提供了保障，尽管在试验部分采用了多达121次的政策工具，但是，由于策略性举措内容比较笼统和模糊，真正落实存在较大障碍。例如，12个国家职业教育改革试验区建设方案都提出要采用金融、税收的政策工具来促进产教融合校企合作，都提出要加大财政投入确保职业教育经费保障，但是只列出了大概的方向和途径，具体如何落实，未给出明确的抓手。
（三）政策工具使用的不足
职业教育改革试验区是探索新的发展模式和体制机制模式的重要途径，改革试验能否取得预期目标以及改革成效的大小，很大程度上取决于能否充分调动不同改革试验主体的积极性。从表5可知，尽管环境性政策工具应用最多，但公共服务、金融支持、税收优惠方面的政策工具使用不足，政府采用的更多是目标规划、法规管制等管理性、规划性、应对性特点的政策工具，一定程度上很难调动行业、企业、团体参与职业教育改革试验的积极性，政策工具使用的效果大打折扣。
（四）政策工具使用的短视
所有政策工具都是服务政策目标的，而政策目标从根本上讲来源于政策问题，现实中职业教育政策问题是动态变化的，因此，政策工具的选择应当坚持长期性。但对12份国家职业教育改革试验区政策文本所用的政策工具统计发现，大多数政策工具的选择是为了满足完成职业教育改革试验所赋予的短期任务和目标，不仅缺乏对政策工具实施前的风险评估、实施中的过程评估、实施后的绩效评估，而且政策工具的风险预警机制、纠正机制、反馈机制并不完善，政策工具选择与职业教育改革试验的长期性没有建立起紧密的联系。
六、职教改革试验区建设政策工具使用的建议
（一）充分考虑政策工具的环境
公共政策学学者普遍认为，政策工具的选择必须考虑不同的社会背景[4]。政策工具的选择不是一种完全自由的选择，它是根植于一定的环境中，受多重因素的制约，包括政策子系统、目标群体、其他工具以及政治、经济、社会环境等，因素和环境决定着政策工具选择取得绩效的大小。因此，在选择职业教育改革试验区建设政策工具时，应当充分考虑各个职业教育改革发展的大环境，基于不同职业教育改革试验所处的政治环境、经济环境、文化环境、职教自身环境等，选择相匹配的政策工具，提高职业教育改革试验政策工具选择的环境适用性。
（二）优化政策工具的组合
每种政策工具都有自己的优点和缺点，都有独特的价值和特征，也都有一定的适用范围和作用机理。随着职业教育改革的深入推进，需要解决的问题越来越复杂，涉及的利益关系愈来愈复杂，因此，在进行职业教育改革试验政策工具的选择时，要考虑不同政策供给之间的互补性特点，灵活综合运用政策工具。具体来讲，在选择职业教育改革试验工具时，要注重发挥需求型政策工具的拉动作用，增强供给型政策工具的推动作用，利用好环境型政策工具氛围营造作用，优化政策工具的排列组合，避免政策工具的单一性和政策工具之间的排斥性，增强政策工具的执行效力，提高不同环境下职教改革复杂问题的解决效率。
（三）注重政策工具的持续
由于职业教育改革试验的环境是不断变化的，旧问题尚未解决，新问题又层出不穷，新旧问题的叠加和变动，决定了职业教育改革是一个长期和系统工程，不是一朝一夕就能完成的。因此，在选择职业教育改革试验的政策工具时，不能仅考虑短期收益和效果突出，必须衡量政策工具的变动和修正的能力，具有不断调整其内涵和操作细节的空间[5]，确保在环境和问题的变动中具有长期效益。具体来讲，在选择职教改革试验政策工具前做好问题诊断，在政策工具实施中做好过程评估和绩效评估，建立长效的工具反馈调整机制，通过选择能力建设、系统变革、人才引进、公共服务等工具，提高职业教育政策工具效益回报的持续性和长期性。
（四）强化政策工具创新性
从12个试验区政策工具选择来看，受路径依赖、惯性思维的影响，政策工具的选择不仅僵化，且可供选择的政策工具寥寥无几。“在治理环境高度复杂性和变动性的时代，任何试图依靠既有的政策工具解决所有问题的想法都变得不切实际，加快开发新的政策工具已经成为世界各国的战略选择。[6]”因此，在选择职业教育改革试验政策工具时，应打破依靠强制性、管理性、直接性的政策工具的惯性思维和路径依赖，不断改造旧的政策工具，注重引入市场化工具、工商管理技术，尤其要扩大公共服务、金融支持、税收优惠等环境型政策工具的使用对象和范围，不断充实职业教育改革试验的政策工具箱，提高职业教育政策工具的可选择性，更好地实现职业教育改革试验的政策目标。
注释：
①2019年，吉林省政府工作报告提出落实省部共建职业教育改革试驗项目;2018年，吉林省完成《省部共建东北全面振兴职业教育改革试验区建设方案（讨论稿）》;2019年，吉林省按照教育部统一安排，签订省部共建协议，启动试验区建设。由此证明，国家将继续实施省部共建职业教育改革创新试验区。参考来源：省部共建职业教育改革创新试验区[EB/OL].（2019-01-25）[2019-02-16].http：//www.jl.gov.cn/szfzt/2019lh/mcjs/201901/t20190125_5568220.html.
参考文献：
[1]迈克尔·豪利特，M·拉米什.公共政策研究： 政策循环与政策子系统[M].庞诗，等，译.上海：生活·读书·新知三联书店，2006：141.
[2]丁煌，杨代福.政策工具选择的视角、研究途径与模型建构[J].行政论坛，2009（3）：21-26.
[3]陈振明，和经纬.政府工具研究的新进展[J].东南学术，2006（6）：22-29.
[4]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2018：152.
[5]林水波，李长晏.跨域治理[M].台北： 五南图书出版股份有限公，2005：236.
[6]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006.
（责任编辑：刘东菊）
