鉏海燕 鄂世举
摘要：改革开放40年来，我国中等职业教育政策的演变不同时期呈现不同的特征。在政策驱动下，中等职业教育的发展成果颇丰，中等职业教育在校生规模、学校规模得以扩大，中等职业教育教师数量不断增加、质量得到提高，国家对中等职业教育的经费投入逐步加大。通过对改革开放40年来中等职业教育政策的发展变化与成果进行回顾和探析，探索适合的改革措施助力我国中等职业教育长期健康的发展。
关键词：改革开放40年；中等职业教育政策；演变
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2019）02-0017-06
改革开放40年，我国职业教育获得了长足的进步与发展，作为职业教育领域最为基础性的中等职业教育也发生了巨大的变化。在这40年中，我国相继颁布了为数众多的中等职业教育政策以适应经济社会发展的诉求，中等职业教育政策演变经历了调整单一结构、适应市场经济、服务经济社会和加快推进现代化阶段。纵观改革开放40年来中等职业教育相关政策的变化，我国中等职业教育体系不断健全，制度日益完善，规模逐步扩大，质量逐渐提高。由此，对以往政策的回顾和反思有利于为中等职业教育的长远发展大有裨益。
一、中等职业教育政策的演变
（一）1978—1989年：调整单一结构阶段
文革期间，教育事业受到严重影响，大量的中等专业学校、技工学校被关闭，导致中等教育结构过于单一。
文革结束后，为了促进教育与国民经济相应发展，邓小平于1978年4月的全国教育工作会议上提出扩大农业中学和各种中专学校、技工学校的比例。1980年《关于中等教育结构改革的报告》强调，需要改变单一的中等教育结构现状，要注意普通教育和职业教育的结合，改变统包分配的就业制度，推荐就业或者自主择业。因此，中等职业教育结构调整成为这一时期职业教育改革的重中之重。此外，中等职业教育筹措经费方式保持不变。在接下来的几年里，中等职业教育学校的数量和入学人数都有了很大的提高。据统计，1978年中等专业学校数量①达2 760所，1980年增加了309所，1980年相对于1978年同比增长11.2%。与此同时，中等专业学校1980年的招生人数为46.8万，比1978年增长了22.1万人[1]。
1983年在相关政策中又进一步明确了改革中等教育结构的几种途径。然而，社会发展需要教育为其培养各种各样的人才，社会建设需要一批批高精尖的科技人才、初级中级技术和管理人员以及其他接受过职业培训的劳动者。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，继续强调扭转不合理的中等教育结构现状。另外，要扩大招生，计划性地改部分普通高中为职业高中，争取五年后使大多数地区的高中阶段普职招生数相当。中等职业技术教育成为发展的重点对象，以地方負责为主，调动各方积极性，扩大了办学自主权。同时，还提倡聘请德才兼备的教师或技术人才来缓解中等职业教育师资不足的状况。1989年底，中等专业学校数达到3 984所，较1985年增加了427所，平均每年增长3%。此外，招生数量也在不断增长，师资队伍有所扩大[2]。
这一时期，政府陆续出台了多项政策法规鼓励兴办中等职业学校或有计划地改普通高中为职业高中，鼓励扩大招生，有效地改变了结构单一的中等职业教育发展模式，使得中等职业教育规模得以快速发展。同时，职业教育发展更重视技能训练和职业培训，培养社会主义经济社会建设所需的技术技能人才。中等职业学校办学的主体也由单一的政府办学转变为个人、集体、社会和政府多元化主体办学。此后，我国职业教育的发展受到高度重视，进入蓬勃发展时期。
（二）1990—1999年：适应市场经济阶段
20世纪90年代初，中国职业教育初具规模、发展加速。除了在校学生数和学校数增长外，就业培训中心也相继建立起来。普职招生比例已近1∶1，中等职业教育结构单一状况有所改观，但中等职业教育在办学规模、办学条件、招生就业制度、师资队伍建设、职业培训等方面仍存在诸多不足，仍不能较好地适应经济发展与社会进步的诉求。基于此，90年代提高中等职业教育适应市场经济发展能力的政策出台。
1991年，国务院发布《关于大力发展职业技术教育的决定》，提出在中等职业教育的办学规模上继续扩大，使高中阶段普职在校生人数比超过1∶1，重视建设技工学校、职业中学，改善办学条件与提高教学质量并重。由广泛性地开办中等职业学校变为有计划、有重点地办职业学校，突出了中等职业教育质量提高。1993年2月颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出以发展初中后职业技术教育为重点，调动各方积极性，鼓励企业、社会各方面的联合办学促进职业教育发展，继续提高中等职业学校的在校学生人数并给予必要的职业培训。为了适应改革开放的需要，提高劳动者的科学文化素质。1993年，原国家教委、劳动部分别颁布了针对成人中等专业学校招生制度和技工学校教育改革的政策，对成人中等专业学校的招生政策进行了优化，推动技工学校在办学条件、办学质量等方面取得很大的改善。1994年的若干政策对中等专业学校招生就业制度做了相应的调整。在成人中等专业教育方面，提出了强化成人中等专业教育服务经济建设的职能、完善管理体制以提高成人中等专业教育水平。大力发展中等职业教育，半数以上的初级中学毕业生能够进入中职或职业培训中心继续接受职业教育。
1995年，《关于普通中等专业教育（不含中师）改革与发展的意见》对中等职业教育的规模、质量、规格均做出了相应的调整，以适应社会主义现代化建设的需求。这一政策推动中等职业教育管理更加合理、办学主体多元、招生和毕业生就业计划更符合实际需求。同年，中等专业学校学生也需缴纳一定的学费，改变了以往统包分配毕业生就业制度。此时期，中等职业教育的吸引力有所跌落。
《中华人民共和国职业教育法》于1996年颁布实施。中等职业教育的发展因此有了法律的保障和支持。次年，提出针对加强中职教师队伍的相关政策，从职教师资来源、职教教师素质和在职教师培训几个方面做出了具体的阐述，以此促进中职教师队伍水平的提升[3]。1998年《面向21世纪深化职业教育教学改革的原则意见》提出深化教育教学改革，于本世纪末，中等职业技术学校建设一批示范性骨干专业。1999年教育部印发《关于调整中等职业学校布局结构的意见》进一步促进了中职办学和管理体制改革的深化和资源的配置，此外，还明确了面向21世纪中等职业学校布局结构以适应社会主义市场经济体制和现代化建设的需求。
20世纪90年代末，高等教育扩招致使更多初级中学毕业生选择普通高中而不是职业高中，中等职业教育发展受挫，加之中等职业教育的课程和培训内容等与经济发展所需契合度低，职业教育自身的吸引力下降。尽管职业教育获得了更多的自主权和选择权，但中等职业教育仍无可避免地进入了发展的瓶颈期。截至1998年底，中等专业学校的数量由90年代初的3 938所增加到4 109所，在校学生人数达到498.1万人，是1990年在校人数的2.22倍。然而，在1999年以后，不管是学校数量还是招生人数和在校人数均开始下滑[4]。
（三）2000—2009年：服务经济社会阶段
进入21世纪，国际竞争日趋激烈，人才竞争是各方面发展竞争的核心因素。在国内外环境的双重压力下，中等职业教育亟需提出更合理、更应时的政策来提高其服务经济社会的能力。
为提高中等职业教育教学质量和办学效益，教育部于2000年3月颁布《关于全面推进素质教育、深化中等职业教育教学改革的意见》，在培养目标、教学制度、专业建设、课程改革和师资队伍建设等方面提出了具体的要求。发展高质量的中等职业教育的关键在于拥有高质量的师资队伍。次年11月，教育部印发《关于“十五”期间加强中等职业学校教师队伍建设的意见》，提出在教师队伍建设方面管理制度要加强、供求和师生比平衡、结构趋于合理并初步建成中等职业教育师资培训体系。2002年，国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》进一步明确“十五”期间的发展重心为中等职业教育；推动管理体制办学体制改革，提升职业教育的经济建设和社会发展功能，促成多元办学的格局。2003年提出要加强中等职业学校实习管理能力和水平。2004年，几项针对中等职业教育实训基地建设和规模扩展的政策有效地推动了中等职业教育招生规模的扩大。
在中等职业教育规模不断扩大的情况下，中职服务社会的能力不斷提高。但从总体上来看，我国中等职业教育与市场需求和经济发展的契合度还是很低的。2005年，国务院《关于大力发展职业教育的决定》明确要求五年后中等职业教育招生人数达到800万。与此同时，加强校企合作，在校学生参加顶岗实习；提出建立贫困生助学制度，增加经费投入。然而，在高中阶段教育的发展中，普职发展存在“一条腿长、一条腿短”的不协调现象。针对这一问题，教育部颁布《关于加快发展中等职业教育的意见》，提出要提高中职教育的培养能力，鼓励办出特色，采用集团化办学模式；发展民办和农村中等职业教育，依靠行业企业的力量，深化改革，为中等职业教育的发展提供财政支持。
2006年2月，《教育部关于做好2006年中等职业学校招生工作的通知》提出在前一年招生总量的基础上再扩大招生100万人。在巩固、发展公办中等职业教育的同时，2006年政府又出台政策大力发展民办中等职业教育，实施切实有效的措施，促进公办和民办中等职业教育协调发展为社会服务。为了促进教育公平，首次提出要为中等职业教育设立国家助学金。在中等职业教育师资方面设立目标，到2010年，培训15万名中等职业学校专业骨干教师来提高教育教学水平[5]。2009年开始，国家对接受中等职业教育的农村家庭困难学生以及涉农专业的学生实行免学费政策。通过政策推动，2009年，中等职业学校招生数已达868.5万人，在校生规模已达到2 095.2万人[6]。
这一时期，在政策引导下，中等职业教育发展规模恢复并壮大，服务经济建设和社会发展的能力明显提高。在经济结构调整和产业转型过程中，中等职业教育以服务为宗旨，就业为向导，适应发展需求，为社会输送大量的中职毕业人才。民办和公办中等职业教育优势互补，中等职业教育设立国家奖学金，“十五”和“十一五”期间中等职业教育的办学数量、质量、规模等方面均有了很大的改善，中等职业教育改革卓见成效。
（四）2010—2017年：加快推进现代化阶段
近年来，随着现代职业教育体系的逐步建立，中职生的升学途径变得广阔，我国中等职业教育的人才培养目标也发生了新的变化。产业升级方式的转变助推职业教育向全面化、现代化的方向跟进，中等职业教育在新的经济发展背景下需要转变固有的人才培养方式，需兼具统筹性和前瞻性，不断提高现代化水平，顺应时代的步伐。
2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出提高职业教育质量，体现终身教育的理念，形成中高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。11月，教育部印发《中等职业教育改革创新行动计划（2010—2012年）》，在中等职业教育的事业发展、服务产业、改革创新、基础能力等四个方面具体阐述了行动计划的目标。该政策强调中等职业教育坚持育人为本、以产教融合、校企合作和工学结合为改革的动向，全面推动中等职业教育随经济增长方式转变。2014年，《关于加快发展现代职业教育的决定》提出要发挥好政府和市场双向作用，加快建设现代职业教育体系，深化产教融合，培养众多技术技能人才和高素质劳动者。同年6月，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出要增强职业教育体系的多样性、开放性，满足劳动者的多方面、多层次、多类型的职业教育和培训需求，推动职业教育的可持续发展。为了创新技术技能人才的培养模式，2014年还提出开展现代学徒制试点工作，以立德树人、促进全面发展作为工作要点，并按照企业需求和生源类别分别制定培养方案，在中职学校开展学徒制试点。另外，同年9月还颁布了关于推进学习型城市建设方面的政策文件，包含构建终身教育体系，促进各类教育融合开放，推进学历、非学历教育协调发展，普职沟通、职前职后教育有效衔接，发挥学校教育在终身学习中的基础性作用。
为推动加快发展现代职业教育，激发职业教育办学活力，促进资源合理配置，开展职业教育集团化办学势在必行。2015年7月，教育部先后颁布了两项政策，推动实施中等职业教育集团化办学模式，提高了中等职业教育的可持续发展能力和人才培养质量。在中等职业教育现代化管理层面，2015年9月教育部颁发《关于印发职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）的通知》，旨在三年内中等职业院校的管理水平提高，治理能力增强；在办学方面，行为更规范，活力增强，质量提高，办理质量评价主体更多元，中等职业教育现代化治理能力显著提升。在完善职业教育扶贫工作、发挥职业教育助力脱贫作用方面，2017年6月颁布《关于印发贯彻落实〈职业教育东西协作行动计划（2016—2020年）〉实施方案的通知》，提出精准扶贫要与职业教育互相带动，东西部互相帮助，为西部需接受中等职业教育的人提供优质的中等职业教育，进一步做强中等职业教育，促进中等职业教育资源优化配置。以此推动中等职业教育公平化，造就更多的高素质劳动者和技能人才。当然，提升职业教育信息化水平也是实现职业教育现代化的题中应有之义，2017年9月发布的《关于进一步推进职业教育信息化发展的指导意见》强调提升职业教育信息化基础能力，促进优质数字教育资源的共享。该政策助推职业教育向现代化进一步迈进。
总之，在巩固“十五”“十一五”期间中等职业教育发展成果的基础上，2010年以后，我国陆续颁布中等职业教育相关政策为加快发展现代职业教育、建设学习型社会和完善职业教育终身化创造了条件。中等职业教育人才培养模式现代化（如现代学徒制的开展）、治理能力现代化以及职业教育信息化等均为构建现代职业教育体系打下了坚实的基础。
二、中等职业教育政策取得的成效分析
改革开放40年，我国中等职业教育政策的演变经历了调整单一结构、适应市场经济、服务经济社会和加快推进现代化的四个阶段。社会进步、经济结构调整对职业教育发展不断提出更多的要求，中等职业教育政策的颁布促使我国中等职业教育结构趋于合理、质量不断提升、现代化水平逐步提高。以下具体阐述政策推动下我国中等职业教育在规模、质量、师资等方面所取得的成果。
（一）中等职业教育规模总体上扩大
改革开放以来，我国中等职业教育规模在政策推动下得到了有效的扩展。鉴于1999年之前的统计数据里中等专业学校仅包含中等技术学校和中等师范学校，故分为1978—1998年和1999—2016年两个阶段来分别呈现变化趋势。
一方面，体现在中等职业教育的学校规模上。自1978年改革开放以来，我国进行了大规模的中等教育结构调整。由图1、图2可知，1978年中等专业学校的数量为2 760所，到1998年，数量增加到4 109所，中等专业学校的数量逐步增长。虽然受90年代末高校扩招的影响，1999—2003年间中等职业教育的学校规模骤减，學校数量有所减少，但与1978年相比，无论是中等职业教育学校涵盖的种类、范围还是数量都明显增加了。
另一方面，体现在中等职业教育在校生规模上。改革开放后，与中等职业教育规模发展情况类似，中等专业学校的在校学生人数，由1978年的88.9万增长到1998年的498.5万人，增幅为460.7%（见下页图3）。然而，1999年的高等教育扩招导致更多的人选择普通高中就读，中等职业教育的吸引力受到影响，2001年在校生人数较上年减少了120万。1999年中等职业教育的在校生是1 115.39万人，2016年则增加到1 599.01万人，增加了约0.4倍（见图4）。因此，总的来说，中等职业教育的在校生人数是上升的。
（二） 中等职业教育的师资队伍建设加强
改革开放以来，中等职业教育的师资队伍不断壮大，师资力量不断增强，中等职业教育师资质量也有了明显的提高。
中等职业教育关于师资队伍建设的文件陆续颁布，促进了中等职业教育专任教师数量的提高，但生师比较长时间内处于上升的状态（见图5、6）。一名教师将配对越来越多的中职生，教师数量的增长速度远低于学生数量的增长速度，表明师资相对不足。这种现象直到2011年以后才有所缓解，生师比渐趋合理。此外，随着国家对中等职业教育重视程度的提高，对职业教育教师的要求也不断提高。由图7可知，1994—2006年，仅12年的时间职业高中教师的学历合格率就从27.49%跃升至71.89%。
（三）中等职业教育的经费投入逐步增长
多项政策的颁布有力推动了中等职业教育经费投入的增长。1995年之前职业教育与普通教育投入水平大体相当；由图8、下页图9可知，从1997年开始，国家在中等职业教育②的经费投入呈现逐年增长的总趋势，1998年经费投入的增长率为5.32%，2006年经费投入增长率达到14.62%。2007年至2016年，中等职业教育的经费投入由850亿元提升至2 526亿元，增幅达到 59.9%。
三、结语
改革开放40年来，中等职业教育政策的颁布有力推动了中等职业教育的发展规模、发展质量和发展速度的提高。40年来，我国中等职业教育政策的演变以调整单一结构、适应市场经济、服务经济社会和加快推进现代化为四个主线，在中等职业教育的招生规模、在校生规模和毕业生规模上都取得了丰硕的成果，促使中等教育结构平衡，也为社会输送了大量的优秀人才。中等职业教育师资队伍也不断壮大，师资质量不断提高；国家财政政策的倾斜为中等职业教育的长远发展提供了保障。此外，在中等职业教育现代化的过程中，更加重视学习型社会的建设，更加关注个人生涯的发展。
尽管中等职业教育在政策鼓励下硕果颇丰，但随着经济社会的快速发展，中等职业教育也暴露出许多不足之处。中职教师数量增长速度远不如学生数量的增长速度；社会对中等职业教育的认识依旧存在刻板印象，缺少全面的认知和理性的评价；对中等职业教育财政投入的增长速度远低于其他领域，更多的中职学校的培训设施有待完善；等等。因此，制定更加合理、更加全面的中等职业教育政策对中等职业教育发展来说是众望所归。
注释：
①1978—1998年数据含中等技术学校和中等师范学校。
②1997—2006年的数据含中等专业学校、技工学校和职业中学；2007—2016年的数据指中等职业学校。
参考文献：
[1][2][4]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，1999.
[3]国家教育委员会.关于加强中等职业学校教师队伍建设的意见[J].中国职业技术教育，1997（11）：4-6.
[5]中华人民共和国教育部网站.2006年教育部公报.[EB/OL].[2018-08-01].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xxgk
/gk_gbgg/moe_0/moe_1133/.htm.
[6]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2016.
（责任编辑：杨在良）
