王云
摘要：政府的角色定位决定了政府介入校企合作的方式及程度。当前，政府职能不能满足职业教育校企合作的功能性诉求，其表现为：法律法规不健全，相关政策支持不足以及缺乏有力监管等。基于政府管理职能优化的职业教育校企合作的对策是：以法律的形式赋予行业协会、企业参与职业教育的权利，建立健全相关政策，加强机构与职能建设，加强政府监督力度，搭建校企合作信息共享平台以及构建多元化的经费投入机制等。
关键词：政府职能；职业教育；校企合作
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2019）04-0038-04
发达国家职业教育发展的历程表明，校企合作是培养高素质技能型人才的重要条件之一，是现代职业教育发展的必然趋势。校企合作作为西方现代职业教育的成功经验被引进我国之后，虽然推进了我国高职教育人才培养的快速发展，但一直未能发挥强大的作用。
一、职业教育校企合作存在问题的原因分析
目前，我国职业教育的校企合作分为两种：与大企业的合作，大多都是学校主动向企业界寻求合作；而与中小企业的合作，大多都是企业主动向学校寻求合作。不管校企双方哪个主动，存在的普遍问题是：校企合作层次不高，运行机制不顺畅，保障机制不完善，合作的广度、深度都有待于进一步加强。阻碍我国高职院校校企合作的原因是多方面的，既有预期目标、动力机制等表层原因，也有难以自发调节的深层原因。
（一）校企双方对于开展校企合作的预期目标不同
校企双方隶属于不同社会领域，在人才培养的目标诉求上存在差异或分歧。从校企合作的出发点来讲，高职院校选择校企合作的出发点是以学生为本，通过校企合作，促进学生最大限度地发展；企业选择校企合作的出发点则是想通过校企合作，满足企业对技能型人才的需求，侧重于学生对企业工作的适应性。可见，作为学校，希望能够得到企业的资金支持和解决学生的实习就业，但又不希望企业过多地干预学校的教育与教学；作为企业，则担心学校保持其自身教育教学独立性的同时，不能培养企业所需的人才。正因为校企合作双方的目标不同，使得校企合作从建立之初便埋下了未来冲突的种子。
（二）校企双方缺乏有效的互惠互利动力机制
市场经济条件下企业都是逐利的，追求经济效益的最大化。高职院校校企合作的本质是高职院校与企业之间的一种资源交换。在交换的过程中，由于校企双方目标利益不同、驱动力不足以及双方利益回报差距大等，必然会产生一些矛盾和冲突。目前，当二者产生矛盾和冲突后，唯有一方妥协才能使合作继续，而这使得原本平等的校企双方的合作关系必然变成学校主导或企业主导的合作模式。可见，依靠校企双方的协议，并不能够充分保障校企双方各自的利益。职业院校深刻意识到，缺乏互惠共赢的利益机制，仅仅依靠市场机制自发调节和职业院校的自身努力来调动企业的积极性，增强校企双方合作的稳定性是难以实现的。校企合作是一个相互选择、各取所需的过程，在这个过程中涉及政府、学校、企业等相关方的利益，如何协调各方利益关系到校企合作能否长期开展下去。
（三）校企之间的自发调节有一定的局限性
现有的高职教育校企合作，主要依靠校企双方的自身协调，但是有些矛盾和冲突可以通过校企对话协商加以调节，有些则是学校和企业难以通过自我调解的方式自身加以解决的。校企之间要想实现深度合作，建立长久合作机制，不得不寻求外在力量介入。各级政府在对校企合作的管理中，主要采取宏观调控的方式，没有专门的部门监督与考核，难以形成长效的合作机制，使得政府的作用发挥显得比较薄弱。高职教育宜采取“工学结合、校企合作”人才培养模式，但现实校企合作存在诸多困境，究其根本原因，在于学校和企业之间存在一个人才成长的“中间地带”，这由社会分工产生的空白地带，是一个既不属学校也不属企业的相对独立的公共领域[1]。
二、政府在职业教育校企合作管理中存在的问题
（一）法律法规不健全
造成我国企业缺乏履行校企合作责任的原因很多，法律法规的不健全是造成这一现象的主要原因。国家和地方职业教育法律、法规的保障不健全，特别是针对校企合作方面的法律、法规更为缺乏。目前，国家层面的法律只有 1995 年实施的《中华人民共和国教育法》以及 1996 年实施的《中华人民共和国职业教育法》，尚未出台职业教育校企合作的法律法规。在地方，职业教育法律、法规的保障也不健全。以山东省为例，目前关于高职院校的校企合作方面的法律、法规也仅仅局限于2000年制定发布的《山东省职业教育条例》，其中针对行业组织、企业事业组织的责任做出了规定，并没有对高职院校的校企合作对政府、学校和企业三方的权利和义务进行具体明确的规定。历经十余年，面对新的经济社会环境和教育发展环境，部分条款已明显不适应新形势、新任务的要求，相关内容和规定也需要因应时代的进步和社会的发展进行丰富和更新。2017年11月，山东省政府完成了《山东省职业教育校企合作促进办法（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见建议，这是山东省为推进校企合作迈出的重要一步。无论是国家层面还是地方层面，法律法规不健全，对校企合作缺乏刚性的规范和要求，导致校企合作对学校和企业均没有太大的约束力。
（二）相关政策支持不足
在政策方面，2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，确定了政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学机制，制定校企合作办学法规，推进校企合作制度化；2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出，研究制定促进校企合作辦学有关法规和激励政策。所有这些，缺乏具体的可执行的政策。缺乏配套政策与措施，使得校企合作缺乏刚性的规范和要求，对于企业来讲参与校企合作的可见的利益点，企业在校企合作中的贡献得不到社会认可，导致企业参与的热情不高，继而影响校企合作教育向纵深方向发展。
（三）缺乏有力监管
政府要在校企合作中发挥主导作用，其职能要明确，在这里主要包含三个层面的内容：一是管什么，是指政府在推进校企合作中管理的具体内容有哪些；二是谁来管，是指政府在落实校企合作相关工作时具体管理的行政主体是谁；三是怎么管，是指政府在校企合作中管理的方式或手段。三者缺一不可，共同构成政府职能的内在逻辑结构。因此，政府有责任为校企合作牵线搭桥，做好监督指导工作，但是当前的校企合作，评估监督体系的缺位和不完善，导致校企双方尤其是企业的参与度不高。
三、基于政府职能优化的职业教育校企合作的对策
政府的角色定位，決定了政府介入校企合作的方式及程度，而校企合作的功能性诉求又影响着政府职能的定位与优化。基于政府职能优化的职业教育校企合作的对策，主要包括以下几个方面。
（一）建立健全相关政策
发达国家的成功经验（如德国的“双元制”模式、澳大利亚的“TAFE”模式等）证明了只有通过法律法规、政策引导和组织协调等，校企之间才能建立良好的合作秩序，通过积极互动促进双方互惠性发展。
一是加强教育立法。《职业教育法》第 6 条规定：“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”，明确了行业组织和企业应履行的职业教育义务，而对于行业组织、企业和事业组织应承担的责任、权力和利益以及不履行职业教育义务应负的法律责任，条款中并没有明确指出。各方参与校企合作是一个系统工程，制定完善推进职业教育校企合作的法律法规体系，逐步出台一些具体的实施细则，以法律的形式赋予行业协会、企业参与职业教育的权利，明确合作各方的责任和义务，制定相应的奖励与惩罚机制，为行业协会、企业等参与职业教育提供法律保障，促进校企合作的健康有序发展。
二是建立健全相关政策。企业参与校企合作的动力不足，成为制约校企合作深入开展的瓶颈之一。现在的校企合作，主要体现在鼓励或者号召的层面，缺乏具体的实施细则和奖惩机制，建立健全相关政策，激励和保障企业参与校企合作。比如对于积极参与校企合作的企业，根据参与的程度进行量化评估，给予免税、减税政策；建立完善的奖惩机制，把企业参与校企合作作为企业的一项社会责任，纳入对企业的考核，明确企业不履行社会责任所承担的后果等。政府通过建立健全相关政策，调动企业参与校企合作的积极性；通过制定奖惩机制，激励和保障企业参与校企合作。
（二）加强机构与职能建设
职业教育的校企合作中政府的主导作用不是让政府充当校企合作的第三方主体，而是加强机构与职能建设，以制度化设计进行统筹规划，主要包括以下两个方面：
一是政府成立专门的部门（如校企合作事务部等）负责校企合作项目。现在，校企合作主要由教育部门负责与推进，重视的是对学校的管理，而对企业的管理比较松散，无法调动企业参与校企合作的积极性。法律制度与相关政策，从酝酿到出台，再到具体的实施需要经历一个比较漫长的过程，而职业教育的校企合作当下就需要稳步推进，对此，政府可以成立专门的部门（如校企合作事务部等）负责校企合作项目，纳入有关规划、计划，对校企合作、资源利用、校企合作所制订的项目进行审核与指导，实现对学校和企业双方进行监督与管理，为校企合作提供组织保障。
二是委托行业协会，具体负责校企合作项目的运行，协调校企之间的利益冲突。我国行业众多，单靠政府行政部门统筹管理校企合作事务难度很大。政府可以通过制度化的设计，让行业协会成为校企合作的第三方，给予政策支持并强化服务监管，通过有效的协调机制促进校企合作的良性运行。行业协会是连接企业和高职院校的桥梁，作为社会中介组织，在高职校企合作中可以通过三个路径开展工作：一是组织行业内的企业、高职院校以及社会专家等共同制定行业技能标准，吸引校企双方参与到职业教育中来；二是协调校企双方的利益，强力推动合作不顺利的校企双方承担自己的合作职责，履行相关的义务，使校企合作项目更好地推进；三是行业协会能够在第一时间获悉行业资讯，及时准确的了解到行业对职业教育的需求，能够发挥规范和指导作用，通过对协会内的企业资源和学校资源进行优势整合，更好地为校企双方服务。
（三）加强政府监督力度
政府职能部门的监督作用可以保证校企合作沿着既定的目标、方式运行。加强政府监督力度，引导校企合作规范操作，具体主要包括三个方面：一是要敢于监督。政府相关部门要充分认识到在校企合作推进中自身的职责，明确监管的范围、对象，在法律的框架下依法监管，力求做到监督到位，精准提醒。二是要科学监督。政府应成立由教育部门、行业或行业协会参与的评估机构并构建科学合理的校企合作评估指标体系，对校企双方进行严格的监控和考核评估[2]。对于积极参与校企合作的学校和企业给予适度奖励，对于不参与的企业和学校也要加大惩罚力度，进而达到提高校企双方参与校企合作的努力程度的目的。三是善用监督。监控和考核，本身不是目的，目的是通过对校企合作的监控和考核，引导校企合作规范操作。建立和完善评估监督机制，强化各方对校企合作相关政策和实施细则的落实，保证校企合作规范、有序、高效开展。
（四）搭建校企合作信息共享平台
信息共享，对于学校和企业而言，毋庸置疑是一件好事，目前有个别城市或个别高职院校对此进行了尝试，但没有大范围的进行推广。高职院校和企业在信息方面，存在着互补性，通过信息共享，各取所需。关键是怎样共享，最好能够搭建一个信息共享平台，做到校企双方尽可能实现精准匹配。这个平台除了高职院校和企业参与外，还需要信息技术公司提供技术支撑，这项工作由地方政府主导进行更具有可操作性。宁波市对此进行了尝试，搭建的校企合作网络公共服务平台采用政府牵头政策配套，院校与行业企业共建，多部门合作，多方联动，推进力度大，通过网络平台创新服务模式，通过线上对接与线下活动结合，有效提升校企合作的成功率与实效性，取得了较好的成效[3]。
（五）构建多元化的经费投入机制，加强对职业教育经费的绩效评估
校企合作的有序推进，离不开资金的支持。为此，在财政投入方面，可以借鉴发达国家的经验，多方筹措资金，提高资金的使用效益。
一是構建多元化的经费投入机制。法、美、德等国的资料显示，西方发达国家在职业教育经费投入方面的共性特征是以公共财政投入为主体，而通过立法明确企业的投入责任则成为其经费投入的重要保障[4]。为了保障校企合作顺利开展，校企合作运行的必需资金应纳入政府财政预算，中央以及地方政府应当按照规定要求，在财政预算中设立职业教育校企合作发展专项资金，保障校企合作的正常推进。在此基础上，积极鼓励社会各界多方筹资与捐款，吸纳社会资金，将更多的资源引入高校，作为推进校企合作经费投入的有益补充。此外，通过开展市场化服务，增加职业院校的技术服务收入，拓展创收渠道，也应成为职业院校资金来源的重要渠道。
二是加强对职业教育经费的绩效评估。管好用好教育经费与增加投入同样重要。当前，我国高等职业院校在教育经费日常管理中存在着使用效率低下、成本费用不够重视、预算不够重视、监管制度不够完善等现象[5]。因此，要关注职业教育经费的使用效益，虽然教育部和省市级教育主管部门对职业院校定期开展人才培养评估，但具体到经费投入的绩效评估相对比较欠缺，量化绩效评价指标和评价方法，加大对职业教育的投入与产出的绩效评估，避免盲目扩张，提高资金的使用效益。
参考文献：
[1]解水青，秦惠民.阻隔校企之“中间地带”刍议——高职教育校企合作的逻辑起点及其政策启示[J].中国高教研究，2015（5）：85-90.
[2]曹丹.从“校企合作”到“产教融合”应用型本科高校推进产教深度融合的困惑与思考[J].天中学刊，2015，30（1）：133-138.
[3]胡坚达.职业教育校企合作网络公共服务平台构建——以宁波市为例[J].教育研究，2015（6）：151-156.
[4]杨琳，郭扬.发达国家职业教育经费投入模式比较和启示[J].职教论坛，2015（4）：25-30.
[5]王奇.我国高等职业教育经费投入机制研究[J].重庆交通大学学报（社会科学版），2015，15（1）：112-114.
（责任编辑：张维佳）
