金今时 王运佳 张学英
摘要：韩国的职业教育和培训培养了高质量的劳动力，因此也成就了韩国的高速经济增长。然而，20世纪80年代末席卷全球的经济衰退使韩国经济增速显著降低。与此同时，韩国经济面临严重的就业结构性失衡（青年失业和中小企业劳动力短缺），对职业教育和培训的改革势在必行。职业教育和培训制度需要进行持续性改革以适应不断变化的环境及终身学习型社会的需求。职业教育和培训旨在促进个体获得企业所需的知识、技能和态度。韩国的职业教育体系很复杂，职业教育由教育部主管，主要有职业高中和学制2—3年的职业院校；职业培训由劳动和就业部主管，主要由公立或私立的职业培训机构和企业培训中心，培训时间从几个月到3年不等。
为了降低就业的结构性不匹配并改善职业教育和培训综合体系（职业教育+职业培训），须在终身学习的理念下通过国家能力标准（NCS）将职业教育和职业培训紧密地结合在一起。韩国NCS是一个用来界定和标准化成功的工作表现所需的岗位能力的标准系列，能够将现场培训、职业资格、企业的人事管理和员工的职业生涯规划系统地联系在一起。此外，考虑到国家人力资源和预算的浪费，建构一个以顾客为导向的人力资源开发制度迫在眉睫。本研究旨在调研韩国职业教育和培训现状，提出以NCS提高韩国职业教育和培训质量的发展建议。
关键词：职业教育；职业培训；VET（职业教育和培训）；NCS（国家能力标准）；终身学习
中图分类号：G718 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2018）04-0085-07
一、简介
韩国的职业教育和培训培养了高质量的劳动力，因此也成就了韩国的高速经济增长。然而，20世纪80年代末席卷全球的经济衰退使韩国经济增速显著降低。韩国正面临着高失业率，为知识社会发展培育适宜的人力资源却举步维艰。
在实践中，知识经济不仅仅包括知识生产、知识扩散和知识使用，还涉及到知识配置、知识管理、社区实践、研究与发展、正规教育与在职培训的融合、知识产权的最佳保护以及政府作用等诸多因素。尤其是新知识的迅速发展急需劳动力接受匹配的教育和培训[1]。在知识和信息技术的时代，雇员必须具备创造性和灵活性以适应社会的快速发展。人口老龄化趋势引发了人们对维持和提高职业能力的更多教育机会的渴望。因此，韩国政府特别强调通过改革职业教育和培训以及终身学习制度，促进全体公民的终身学习[2]。职业教育和培训不但为韩国人提供了发展技能的机会，而且也为韩国在21世纪的国际竞争中胜出提供了可能性。
职业教育是指由《职业教育促进法》和《教育产业合作法》及相关法律规定的普通学校中所提供的中等教育和高等教育水平的职业教育项目。职业培训指职业培训机构在职业培训基金法案中所规定的项目，包括公共和私营职业培训机构提供的项目。另外，其他的职业教育和培训则指上述特定项目之外由职业教育和培训机构提供的项目，例如，小学、大学继续教育中心、私立学院和韩国教育部、人力资源开发部、劳动部之外的官方职业培训项目。1996年，韩国教育改革委员会开始使用“职业教育和培训”或“职业培训”两个术语，将以学生为中心的职业教育和以工人为中心的职业培训相结合，以强化继续教育[3]。
然而，韩国职业教育自20世纪80年代中期以来逐渐萎缩，主要归因于成人偏爱学术教育、学生来源的减少、教育政策的失败、社会对职业教育的误解、社会地位导向的教育、教育体制问题、学生和家长的需求，以及不合理的社会结构。
本研究旨在为未来职业教育和培训提供基本方向和任务。为此，本文回顾了韩国现状的变化，考察了职业教育和培训的现状，探讨了职业教育和培训的基本方向和任务。
二、韩国职业教育和培训
1.职业教育和培训（简称VET）的定义
《职业教育和培训百科全书》（2017）将职业教育定义为“促进与工作相关的人类行为变化的各种形式和类别的教育”。《职业教育和培训促进法》将职业教育描述為：依据《工业教育促进法》和《职业培训促进法》进行的教育和培训，旨在使学生和工人获得或提升知识、技能和态度，以实现就业或者成功完成工作任务。
2.职业教育和培训的目的
职业教育旨在帮助个体实现如下目标：探索工作的世界；根据自己的资质、兴趣、胜任力、身体特征和价值观选择职业；开发和获取所选择职业需求的知识、技能和态度；已就业者能够保有本职工作或迁移到更好的工作。因此，职业教育可以被理解为在学校、工作场所和社会中贯穿个体一生的教育。
3.职业教育和培训的体系
韩国的教育体系如图1所示。有些科目的职前职业教育在小学和中学阶段完成。在高中阶段，学术高中和职业高中有明显的区别，学术高中招收的学生中绝大部分在毕业后会继续深造，而职业高中则同时招收以就业为目标的学生和毕业之后继续深造的学生。职业高中的类型有以农业、技术、商业、渔业、家庭经济、工业为主要内容的一般职业高中，专门职业高中，综合高中以及特殊高中。
4.韩国职业教育和培训的历史
职业培训制度最初是用来满足人力资源通过正规教育无法被充分满足的需求的一种有效手段。职业培训开发提高了工人的能力，使其能够享受工作，同时也提高了其经济和社会地位。此外，职业培训将非熟练人力资源转化为熟练人力资源，为国家经济发展培养了大量急需的劳动力。
自1945年韩国独立以来，职业培训一直作为一种非正规教育形式，依据《教育法》的规定为失业者提供教育。职业培训的第一个法律基础是1953年5月颁布的《劳工标准法案》中关于培训熟练劳动力的条款。随着《经济发展计划》的实质性推进，工业劳动力培训体系呼之欲出。结果，早在1967年的《职业培训法》[4]中正式提出的职业培训体系得以建立。
中央职业培训学院是在1968年6月成立的，旨在建立公立职业培训机构和职业训练设施。后者是借助亚洲开发银行（ADB）和国际复兴开发银行（IBRD）的公共贷款建立的，其付诸实践也意味着职业培训项目的实现。1974年12月颁布了《职业培训特别法案》，要求雇员达到一定数量的雇主要为熟练劳动力提供职业培训。1976年12月31日《职业培训基本法》的颁布标志着工业劳动力培训体系全面形成。
随着1995年就业保险的引入，技术升级和转岗培训日益成为重要的课题。职业培训的重点从培养熟练劳动力转移到开发工人的终身职业能力。这就要求修改相关法律和《职工职业培训促进法案》，该法案于1999年1月生效，且取代了之前的《职业培训框架法案》。随着新法案的出台，强制性的职业培训制度被废除，职业培训的相关事宜由就业保险制度的相关提议加以规定。过去的职业培训主要集中在为制造业培养熟练工人，而《职业培训促进法案》将培训的种类多样化，求职者和工人可以学习包括办公室管理和各种服务工作在内的多种工作技能。总之，该制度更加注重以需求为导向，从而促进了私人部门主动提供职业培训的机会。
（1）20世纪70年代加速发展阶段（《职业培训法》颁布之后的 1967—1974）。1967年1月，由于现有职业教育不能满足制造业劳动力需求的骤增，以《职业培训法》的颁布为依据，韩国职业培训机构正式成立。根据1974年颁布《职业培训特别法案》，具有一定规模的企业负有对职工进行培训的法律责任。通过韩国政府与国际组织（亚太经合组织OECD、国际劳工组织ILO等）、德国、日本和比利时合作，其公立职业培训得以顺利开展。特别需要指出的是，《国家技术资格考试》自20世纪60年代以来是由13个政府机构根据19个单项法令进行管理的，而1973年通过《国家技术资格法案》后，开始以综合方式进行管理。
（2）20世纪80年代成长阶段（《职业培训基本法》颁布后的1976—1994）。尽管依据《职业培训特别法案》（1974年）展开的企业强制培训对经济增长做出了重大贡献，但也同时遇到了一些问题。故 1976年颁布的《职业培训基本法》修改了对职业培训的收费规定。若强制培训公司未进行培训，则应向政府支付培训成本和培训税差额，用于成立并营运公立职业培训机构。1982年，韩国人力资源开发部（HRD）成立，在公立职业培训、国家职业资格管理和技能提升等方面发挥了关键作用。
（3）20世纪90年代过渡阶段（《就业保险法》颁布后的1995—1999）。1995年，政府颁布了《就业保险法》，职业培训目标从劳动力开发（从学校到工作）转为终身能力开发（从工作到学校）。1997年，为了融合职业教育和职业培训又颁布了3个法案，即《职业教育和培训促进法案》《职业资格框架法案》《韩国职业教育和培训研究机构法案》（KRIVET）。KRIVET成立于1997年，主要从事职业教育培训政策、职业资格制度、职业教育和培训项目的开发与传播等研究。
（4）20世纪90年代的过渡阶段（《职工职业培训促进法案》颁布后的1999—2004）。1999年颁布了《职工职业培训促进法案》，旨在废除管制及放松对私人部门的限制以激励私人导向的职业培训。该法案引导利润公司参与培训业务，并引入了基于绩效的多元资金支持的竞争制度。
（5）21世纪初的革新阶段（《职工职业能力开发法案》颁布后的2005至今）。随着知识社会的到来，在以消费者为中心的培训需求驱动下，政府在2004年修订了《职工职业培训促进法案》和《职工职业能力开发法案》。通过引入职业培训券制度，客户可以直接选择培训课程。此间，对中小企业的支持逐渐增强，电子学习方式得以普及，国家和地方层面的大学-企业合作项目日益增加。特别需要指出的是，专门针对弱势群体（临时工、老年人等）职业能力提升的职业培训机会不断增多。
三、韩国职业教育和培训的国家能力标准
1.职业教育和培训融合的争论
韩国经济的快速发展和国际声誉得益于其优秀的人力资源，事实上韩国每一个人都意识到了人力资源开发的重要性，尤其是新总统专注于建立一个能力优先于学术背景的社会。为此，“人力资源开发”政策的重点是加强职业教育和培训与劳动力市场的联系以提升人们的就业能力。在这里，“人力资源开发”是涉及到个人、企业和国家的一个复杂概念。从个人角度看，人力资源开发旨在提高其职业能力；从企业角度来看，人力资源开发能帮助雇主最大化员工的能力并有效管理组织；从国家角度看，人力资源开发通过改善国家人力资源促进国家发展。到目前为止，职业教育、职业培训和人力资源开发（企业教育）都是在各自领域内单独讨论的。实际上，应该融合为一个术语，即国家人力资本（NHRD），把它与公立机构、教育和培训机构、研究机构、企业、地方政府、国家机构和所有人紧密联系在一起。从现在开始，职业教育和职业培训应该从宏观经济视角、从融合的视角去提升劳动力的质量。
2.国家能力标准简介（NCS）
一般来说，职业教育和培训（VET）应赋予学习者胜任工作所需的知识、技能和态度，而受训者在完成教育项目后应能完成相应的工作或任务。然而，现实中职业教育和培训与工作职责匹配性较差，即便职业资格与工作职责联系相对紧密，但也没能完全发挥作用。国家职业能力标准（NCS）通过提供工作场所需求的职业能力标准来解决职业教育和培训部门现存的不匹配问题。
NCS建立了在行业中执行特定任务所需的能力标准，并根据知识、技能和态度将工作能力进行分类和系统化组织管理。NCS正是与行业达成的协议并由政府进行标准化管理，在24个主要类别中共涉及到897个工作岗位，NCS对每个岗位都按照序列号、开发年份、版本等分类方法列示并进行系统管理，相应地用户也更容易搜索和使用该服务。一个NCS由大约10个能力单元组成。能力单元是在相应领域展示成就所需的最小单位，由类别代码、定义、能力单元构成要素和NCS适用范围、工作条件、评估准则、基本工作能力以及其他重要部分组成。能力单元构成要素用来描述关键核心能力，由决定相关工作目标的知识、技能、态度等在内的行为标准构成，从而能够详细地描述一系列的业务流程。NCS不仅考虑了工作规范，还考虑了其在工业、教育和培训，职业资格等方面根据能力单位给出能力标准的未来用途。该标准广泛地涵盖了从初级标准（第1级）到相应领域的最高能力标准（第8级），这个标准体系后来成为企业建构职业生涯开发模型、教育项目应用、职业资格标准体系形成的重要標准构成。
3.NCS对职业教育和培训的意义
未来所从事的工作是青年参与经济活动的重要依据，其工作搜寻主要是在熟人、父母等的实际工作经验和建议下进行的，但也有可能其工作搜寻仅仅基于货币收益动机，而与申请者的资质或动机无关，故年轻人的工作搜寻并不是广泛进行的行为，也不一定具有系统性。因此，年轻人会自然地掌握大量不同的求职信息，导致其对工作的满意度和投入程度偏好的差异性。此外，在许多情况下，向青年提供的建议并不能正确地解释特定工作所需的教育或培训、未来需要何种工作职责、以及年轻人从事这些工作必须何种人力开发项目。事实上，工作搜寻、职业教育和培训，以及最终的工作行为是相互紧密联在一起的，如果缺少工作搜寻，那么后面的阶段很难顺利延续，因此就会产生职业教育和培训与工作职责不匹配的现象。
国家必须向年轻人提供尽可能多的工作标准和工作职责标准，以便他们能够在掌握充足信息的前提下进行工作搜寻。此外，年轻人必须能够根据这些信息确定自己的工作选择意愿。年轻人工作搜寻的理想途径是，首先搜索该国家或地区他们意愿从事的所有标准化工作岗位以及工作职责，而后基于自身特长选择比较感兴趣的领域，在该领域比较兼容的工作岗位，搞清楚履行该工作职责所需的教育和培训类型，同时要明确未来人力资源开发的可能性和开发路径。
之后，他们应根据所接受的教育和培训以及所获得相关职业资格，根据职业教育和培训机构的建议选择合适的企业或工作岗位。这与现在很多年轻人考取的职业资格证书是截然不同的过程（所谓的“专业资格”，但却与未来的岗位职责没有关联，比如TOEIC[托业]考试分数并不需要英文熟练程度）。如果积累职业资格是等待被企业录用的漫长过程的一部分，那么理想的途径应该是根据政府提供的有关所有工作岗位和岗位职责的相关数据和信息，促进年轻人根据其意愿选择适合的路径。可见，NCS是赋予人们有能力根据自己的意愿做出决策的有效方式。NCS提出了所选中的能力单元应具备的主要岗位职责、责任和作用，岗位能力要求，岗位技能获取所需的平均时间，以及其他前述重要因素[5]。
四、通过NCS提升职业教育和培训质量的未来发展方向
1.基于终身学习的职业教育和培训的社会意识觉醒
迄今为止，职业教育和培训的社会认可度较低，它是一种针对弱势群体的次等教育。然而，从现在开始，职业教育和培训应该是一个置身于终身教育视角（终身胜任力的开发）下的概念。学生、工人、失业者和有关各方应充分意识到职业教育和培训是生涯设计的关键要素，应加强制定相关政策和措施。此外，通过建立智能的终身学习制度，所有人都应该能够在需要的时间和地点学到所需的知识和技能。特别需要指出的是，在这个制度中，除了接受教育和培训的地点，积累学习经验应该被高度认可。雇主认可在NQF制度下员工培训的结果，如果同时向员工提供培训津贴，工人参与职业教育和培训的积极性将会提高。
2.通过NCS建立就业（劳动力市场）导向的职业教育和培训
职业教育和培训的最终目标是“就业”。教育市场供给人力资源，劳动力市场是人力资源的需求方，明确了市场的作用，双方应建立合作机制。换言之，劳动力市场应预测劳动力供给趋势、提供教育市场上行业对能力类型和水平的需求趋势。另一方面，教育市场应根据行业的能力类型和水平需求来开发课程、培养人才。基于此，通过NCS可以有效缩小劳动力市场和教育市场之间的差距，学校能为行业提供定制化的教育和培训，企业则可以依据能力招募雇员、进行人力资源管理。可见，NCS能促进职业教育和培训与行业进行无缝对接。
从长远看，NCS通过提供NQF（国家职业资格框架）将工作经验、教育与学习经验、职业资格有机联系起来，从而实现了从“学什么”到“如何做”的范式转变。
3.通过职业资格反映职业教育和培训质量
可以通过资格证书来衡量接受过职业教育和培训的学生的质量。比如，国家技术资格考试系统旨在测试和证明个人在不同领域就业所需的技术能力（依据NCS）。近年来，基于知识和信息社会中人力资源对企业竞争力的重要影响，社会对个人技能评估体系的需求越来越多。进而，社会对融合职业教育和职业培训的各类支持系统的需求就显得尤为迫切，而职业资格制度恰好成为解决该难题的主要途径之一。
基于NCS的职业资格既使人们可以获得一份工作，又确保企业可以更为有效地获得所必需的人力资源。此外，在国际劳动力市场上，职业资格证还被用于劳动力流动和保障全球就业。
4.职业教育和培训、职业资格证书、现场工作经验的社会认可制度
到目前为止，职业教育、职业培训、职业资格彼此之间完全缺乏相互联系和相互认可，这无疑给社会造成了巨大的成本损失。根据“无资格认证非职业教育和培训”的理念，职业教育和培训与职业资格之间的联系应该得以进一步强化，职业经历与职业教育和培训经验均应被认可为职业资格，且由公立部门管理。
有必要通過学分积累提高工作经验与职业资格之间的兼容性（例如，建立档案、评估和认证）。也就是说，完成职业教育和培训的个体可以通过NCS获得课程资格证书，而通过NQF人们可以实现职业教育和培训经历与证书（文凭和学位）、工作经验的互认。
5.提升职业教育和培训质量的公共服务策略
韩国的职业教育和培训政策主要为缺少蓝领就业的行业培养人力资源，以至于对职业教育和培训目标、培训项目的研讨，对以往工作的全面回顾以及根据未来发展趋势实施职业教育和培训过程评估均被忽略。然而，近年来参与职业教育和培训的学者、教师、利益相关者以及各行业都开始关注这些问题，故职业教育和培训的利益相关者都在积极调研职业教育和培训的价值。从全面质量管理（TQM）的角度看，职业教育和培训的运行可以引入过程监控、机构评估和课程质量控制。
（1）根据NCS的岗位能力水平实施职业教育和培训，共涉及1—8级职业开发路径。
（2）实施和评估职业教育和培训的依据是基于NCS的职业资格和课程评价的能力单元。
（3）基于NCS的职业资格认证来控制职业教育和培训的质量。韩国职业教育和培训的根本目标是提高以职业资格为标志的职业能力（知识、技能和态度）。
（4）实施开放的职业教育和培训制度，以使劳动者能根据自己的意愿，通过多种途径，在可行的时间进行学习。
（5）通过模块设计开展综合的多学科的职业教育和培训课程。NCS系统中包含了11998项核心能力。
（6）将职业教育和培训制度引入学历教育中。
（7）通过NCS将课程质量管理与监测和制度评估结合起来。
（8）将NCS和职业教育与培训结果应用到以能力为基础的人员招聘中。
五、结論
当今世界的工作环境日新月异：知识和信息社会已经到来，科技创新速度加快，高科技、高附加值、知识密集型产业和先进服务业产业结构重组速度不断提升。此外，新职业（特别是在信息通讯技术和其他科学技术领域）如雨后春笋般呈现。同时，个人一生中会平均经历5至6次工作转换。为了提升劳动者有效应对环境变迁的能力，职业教育和培训应从如下三个层面深入发展。
首先，在个人层面上，NCS和基于课程的职业资格应当作为职业教育和培训（VET，职业资格，HRM）纽带发挥更加积极的作用。如果能在劳动力市场上供给经过准确评估技能水平的劳动者，企业可以降低因选择不当产生的招聘成本，也有利于促进劳动力自由流动。
其次，在社会层面上，职业教育和培训的作用应聚焦于建构一个职业能力比学历文凭更有价值的社会。以往对学历文凭的盲目追求严重阻碍了韩国社会的发展，故职业教育和培训及相关制度应该在建构基于职业能力和工作经验而不是学术成就评价劳动者的社会中发挥重要作用。
再次，在国家层面上，职业教育和培训应为建设以知识和信息技术为基础的国家的基础设施（比如NQF）作出贡献，毕竟国家竞争力归根到底取决于人力资源的质量及其掌握的知识。故有效实施的职业教育和培训能提升人才质量、增强国家竞争力。
最后，职业教育和培训制度需要进行持续性改革以适应不断变化的环境及需求。相关的改革有：对职业教育和培训类型及方法进行清晰界定和分类；系统化职业教育和培训提供者的资质条件及程序，吸引企业、非盈利性组织、社会团体和个人等不同利益相关者参与职业教育和培训。随着国内培训市场的逐渐放开，还需营造一个促进公平竞争、保证职业教育和培训效果的良好环境。
参考文献：
[1]Im Eric. The US Experience as a Knowledge-based Economy in Transition and Its Impact on Industrial and Employment Structures[C].International Conference on Human Resources Development Strategies in the Knowledge-based Society，Krivet， 2001.
[2]NHRD（Government of Republic of Korea）.Second Basic Plan for National Human Resource Development[Z].2007.
[3]Na S I. A Review and Synthesis of the Research in Vocational Education and Training in Korea： Implications and Directions for the Future[Z].2004.
[4]Lee Y H. Social Institutions and Skill Formation in Korean Manufacturing Industry： A Comparison with Japan[Z].1995.
[5]Park Y B， The Present and Future of Vocational Competency Development Training in Korea [Z].HRD Korea， 2017.
（责任编辑：王璐）
