张婷
摘要：章程作为学校的办学依据，是各层各类学校办学的法律保障，高职院校完善章程建设工作，既是推进依法治校，响应十九大精神的需要，也是建立现代学校制度，满足学校长远发展的必然选择。通过调查天津市24所高职院校章程建设情况，分析已颁布的高职院校章程文本内容，探讨高职院校章程建设工作中存在的问题，并寻求解决问题的可行路径，以期为推动高职院校章程建设工作提供参考。
关键词：天津市；高职院校；章程建设；教育现代化
中图分类号：G717 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2018）09-0021-04
一、推动高职院校章程建设具有重要意义
章程是明确学校内外部权利、义务关系，促进高校完善内部治理结构的重要载体[1]。章程建设更是现代学校制度建设的核心，它有助于规范职业院校各办学主体的法律责任、权利和义务，有利于落实高职院校的办学自主权，进一步完善我国现代大学制度，以实现职业教育治理体系现代化目标，完善当代职业教育的治理结构、提升我国高职院校的治理能力。
（一）有助于规范与落实职业院校办学自主权
2012年颁布的《高等学校章程制定暂行办法》（下文简称《办法》）明确指出：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。”作为高职院校依法治校、自主办学的根本性依据，大学章程不仅能以规章制度的形式确定高职院校与政府、行业、企业等办学主体之间的法律关系，更在根本层面确定了学校内部各项管理制度和运行机制，对校园内部所有人员和机关存在根本的制度约束作用，也能合理保障各个主体的办学利益，为最终落实和保障高职院校办学自主权提供了制度层面的依据。
（二）有利于建设具有中国特色的现代大学制度
章程是建设中国特色现代大学制度的基础和关键[2]。职业教育要建立和完善现代学校制度，依据国家法制社会建设要求实现全面依法治校，就必须明确高职院校与政府之间的关系，这是现代大学制度建设的前提与基础保证。明确主体关系后，才能确定高职院校的机构性质与法律地位，才谈得上建设现代学校制度。章程作为办学的依据，是高职院校的“根本大法”[3]，是高职院校自身梳理各类关系的法律性文件，是面向社会实现依法治校的法律基础，更是高等职业教育长期健康可持续发展的制度保证和基础需要。它既能有效实施并保障高职院校科学发展的内在要求，又有利于现代大学制度的建立与完善。
（三）有利于进一步实现职业教育治理体系现代化目标
职业教育治理体系现代化的最终实现，离不开一整套职业教育的法律政策、规章制度、体制机制等治理框架的规范化与现代化。高职院校章程建设作为构建现代大学制度的首要和关键要素，在实现职业教育治理体系现代化进程中同样具有基础作用。加快推进高职院校章程建设工作，能使职业教育治理体系现代化在校园层面得以真切体现，能不断充实职业教育制度建设的根基，帮助高职院校完成从人治到法治的现代化管理方式转变，加快实现职业教育治理现代化的宏大目标。
二、高职院校章程建设现状与存在的问题
（一）章程建设整体进展较慢
《办法》已经规定“经核准机关核准的章程文本为正式文本。高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开”。
调查天津市26所高职院校发现，除2所已規划与其他院校合并外，剩余24所中已按《教育法》规定制定学院章程的高职院校仅13所，占全市高职院校总数的54%，已制定学院章程的院校中，按《办法》要求对全社会公布的仅6所，占比仅46%。相较于多数已公布大学章程的天津市普通高校而言，高职院校章程建设工作较为落后，公布比例较低，公布时间较晚，还未公布、甚至还未完成整个章程制定工作的院校不在少数。
（二）不同行政隶属关系下各院校章程建设有差异
结合高职院校行政隶属关系统计，在已制定学院章程的13所高职院校中，5所隶属于政府教育部门，6所隶属于政府非教育部门，2所隶属于企业集团。而在未公布章程的11所高职院校中，4所隶属于政府教育部门，2所隶属于非教育部门，5所隶属于企业集团。从办学主体而言，隶属教育部门的高职院校章程制定率为55.6%， 隶属非教育部门的高职院校章程制定率为75%，隶属企业的高职院校章程制定率仅为28.6%。总体来看，政府部门所属的高职院校在章程制定工作中有较好表现，企业所属院校章程建设大体较为落后。整体而言，我市高职院校章程建设工作仍未彻底完成。
（三）“示范校”与“骨干校”在章程建设工作中的先锋作用较弱
自2006年教育部启动实施“国家示范性高职院校建设计划”后，又新增了百余所骨干高职建设院校，所入选的高职院校是国家在高等职业教育领域的重点支持对象，在招生名额、经费资助、创新办学体制机制、深化教育教学改革等各个方面都承载着国家对高职教育改革和发展的期望。截至2018年4月，除中德应用技术大学从专科层次升级为本科层次的应用型大学以外，全市高职院校示范校和骨干校共6所，示范校中已制定学院章程的有2所，骨干校中仅1所，而这3所已制定章程的学校，除初稿制作完后正遵循行政审批程序的1所外，另2所都无法在其官方网站上搜寻到其学院章程。骨干校和示范校理应成为高职院校章程建设工作中的带头人和示范者，通过学院章程建设工作，理顺内外部治理关系，明确学院办学自主权，保障各个主体的合法办学权益，依据相应法律法规实现依法治校的目标。但纵观现实，整体情况并不如人意。
（四）已有章程办学特色体现不鲜明，存在同质化倾向
章程有严格规范和制定办法，但章程的制定也同时要求一要突出职业教育特色，凸显当代高职院校的合理定位，二要体现行业特征，能代表本校的办学理念与风格。这就要求高职院校的章程，一方面要能区别于普通高校，另一方面要能与其他行业的高职院校相区分。但分析已公开的6份学院章程可发现，各校章程整体符合书写规范与要求，但除校名、校训等事实性要点有明显区分外，整体治理结构框架与机制设置的内容往往大同小异，没有体现出相应院校的独特办学理念与办学目标，更不能突显行业办学的优势与特征。就作为学校办学理念与治校精神的校训而言，也无法完全体现出高职院校独有的文化精神，同质化程度较高，缺乏鲜明的个性特征。
三、章程建设不足的原因分析
（一）对章程建设重视不够，缺乏内在主动性
部分高职院校对章程制定工作的严肃性和重要性认识不足。面对这场由国家统一组织和推动的“章程运动”，部分高职院校领导将其看作是浪费人力、物力、财力的形式主义工程[4]，认为学院章程是可有可无的，要么将此项工作束之高阁，要么缺乏专人负责组织开展与跟进此项工作。有些学校还没有认识到开展章程制定工作的必要性，对章程本身的法律意义把握不到位、认知不完善，导致工作上犹疑不决，行动缓慢，既没有动力启动章程制定工作，也没有实际行动开展工作部署，由此拖延至今。还有一大批高职院校没有公布、甚至没有完成学院章程的建设工作。
（二）依法治校意识薄弱，传统人治理念犹存
章程是《教育法》《职业教育法》《高等教育法》明文规定的必须在办学之初就具备并呈交相应行政审批部门的必备文件。近年来公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》及《职业院校管理水平提升计划（2015—2018年）》等一系列规定也进一步重申了国家对高校章程建设工作的重视，反映了我国推进全面依法治国的决心。而众多高职院校章程制定工作行动缓慢，根本上是学校领导班子思想意识层面上没有树立起法制观念，更是依法治校的基本法律保障意识缺失的体现，其背后折射出来的是与法治观念背道而驰的传统人治思想的根深蒂固，是当前部分高校领导对这场章程变革的漠视。
（三）双重领导体制下院校行政关系交错，隶属关系条块分割格局僵化
经一系列的变革，至上世纪90年代中后期我国才集中完成高等教育管理体制的改革[5]，之后国家将高等教育的统筹权利让渡给省级政府，对民间资本办学的鼓励也使得企业和行业成为重要的办学主体。除省市级政府教育部门所管辖的高校外，非教育部门和企业所举办的高职院校一方面要接受上级主管部门的行政管辖，还必须接受教育部门的统一业务指导，这在事实上便形成了双重领导制和教育管理体制上的“条块分割”，这种管理权力的部门分割、管理部门的职能分割，造成了教育法律法规政策制定和落地实施的诸多困难与阻碍，加大了高校行政事务的审批成本，也极大地影响了高校办学自主权的实现和发展。天津市教委早在2012年便出台了《天津市高校章程建设工作实施方案》，但统计中仍发现不同行政隶属关系的高职院校在章程制定工作进度中有着较大差距，由政府部门所管辖的高职院校往往能较好地遵循相关教育法律法规，按天津市教育委员会的部署，章程建设工作完成比例较高，而隶属于企业集团的高职院校数量不多，章程建设工作整体上也相对落后。
四、推动高职院校加快章程建设工作的可行路径
（一）健全法律法规配套措施，积极督促落实章程建设工作
针对章程建设的推进工作，相应主管部门要强化制度标准落实，明确有关教育管理制度、奖惩机制，不断强化制度、标准执行情况的监督、检查与反馈，确保工作落实到位。迟迟拖延不制定章程的高职院校，其办学行为不属于依法治校之列，并存在一定程度的违法行为。依据有关法律，作为独立法人的高职院校应受到司法机关和教育管理部门的处罚，但由于当前配套奖惩措施不完善，使违法行为逃避了法律惩罚。只有依据教育部有关政策，积极完善相关奖罚制度，才能在落实高职院校章程制定工作中起到督促作用。
（二）搭建综合服务平台，为高校章程建设工作保驾护航
由于政府各部门、行业、企业等多方力量共同参与高职院校办学过程，使得学校办学主体在法律责任、权利与义务上存在界定不明之处，在章程制定工作的推进过程中，需要教育管理部门、行政主管单位、行业委员会、学校董事會、党委、教职工代表委员会等各方利益主体的集体商讨与共同参与。章程建设工作的综合服务平台，一是为各方利益主体提供共商平台的保证，确保组织与开展工作的高效、透明与公平；二是提供信息共享平台支持，为有计划制定章程的高职院校提供信息参考依据与共享资源参考；三是有利于完善我市教育共商机制，形成政府各级有关部门和企业主体在统一领导下的协商共治格局。
（三）普及法律知识，强化利益相关者的法制意识
推动高职院校章程建设，加强校园法治思想的普及工作，充分利用课堂、校报、网络、标语等宣传工具，宣传依法治校和依法治学的现代治理理念，构建积极有序、法治意识强烈的校园氛围。一是要加强非教育行政部门和企业管理者对《教育法》和《高等教育法》的认识与学习，使其认识到学校章程建设的重要现实意义；二是要加强高职院校领导班子集体和学校机关的法律意识和法制观念，提高学校领导的法律素养；最后还要使在校师生充分认识到学校章程的法律意义和地位，使在校师生都能积极主动地参与到学校章程建设工作中来，使得章程制定成为全校大力支持与广泛参与的工作。
（四）鼓励挖掘特色，大胆创新，制定特色鲜明的学校章程
依据现代学校制度的核心内涵，需要着力完善高职院校内部治理结构，以校长负责制为核心，在党委的领导和监督下，围绕与办学有关的政府、行业企业、校务委员会、教职工、学生、家长等各个主体，开展制度创新，并完善相关规则；在办学资助、教育教学、校企合作、产教融合、保障师生权益等方面，制定出有别于普通教育、体现职业教育显著特色、反映职业教育文化传承、突显行业办学优势及学校独特办学理念的高职院校章程，着力构建符合高职教育办学规律、体现职教特色的现代学校制度。
推进高职院校现代大学章程建设，根本目的在于充分调动和发挥职业院校办学主体的积极性、主动性和创造性，促进其办学自主权的早日实现，按国家中长期教育规划纲要所提出的要求，建立起依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，从而实现职业教育治理体系和治理能力现代化的重要顶层设计，为我国职业教育治理现代化建设工作添砖加瓦，为国家法制社会建设和经济腾飞提供更大的助推力。
参考文献：
[1]袁贵仁.深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化[J].中国高等教育，2014（5）：4-11.
[2]孙霄兵.章程是建设中国特色现代大学制度的基础和关键[J].中国高等教育，2014（3）：23-25.
[3]孙绵涛，王刚.我国现代学校制度建设的成就、问题与对策[J].教育研究，2013（11）：27-34.
[4]赵映川，曹桂玲. 我国大学章程的同质化及化解对策研究[J].湖北教育科学，2016（1）：172-177.
[5]汤敏骞.隶属关系对高职院校办学的影响研究[J].职教论坛，2016（34）：52-57.
[6]肖凤翔，贾旻.协商治理：现代职业教育治理体系现代化的路径探析[J].中国职业技术教育，2016（3）：5-10.
（责任编辑：杨在良）
