孙伯龙
英国拟成立数字市场部门（DMU）
2020年12月8日，英国数字市场工作组（Digital Markets Taskforce）向政府正式提交了《一种新的促进数字市场竞争的机制》的建议，其中提议成立一个数字市场部门（DMU），专门负责确立及实施数字市场领域的竞争规则。早在2020年3月，英国政府就委托数字市场工作组起草该项提议的具体细节，提议起草工作由竞争与市场管理局（CMA）领导，联合通信管理局、信息专员办公室和金融监管局共同完成。该项提议的核心在于呼吁政府对拥有显著市场力量的科技巨头进行更加严格的竞争监管，譬如针对每家公司单独制定行为准则、维护竞争的事前干预举措、更严格的并购审查和规制等。
CMA称，该提议旨在为英国建构适应数字时代的现代监管制度—— 一个具有前瞻性、针对性和快速见效的监管制度，以充分利用数字市场的潜力，推动更大的竞争和创新，并且确保消费者和企业得到公平对待，有助于为小型科技公司创造更公平的竞争环境。
在收到这项建议后，英国政府承诺在2021年初进行磋商，并在议会允许的情况下通过立法程序使得数字市场部门（DMU）具有法定地位。初步计划是在CMA下设立数字市场部，与Ofcom和信息专员办公室等监管机构合作，引入并执行新的竞争法规来监管英国互联网平台，预计2021年4月数字市场部（DMU）将会发挥其作用。数字市场工作组建议英国政府迅速采取行动，推动这项立法，把握时机让英国率先建立一个现代的、有利于竞争、有利于创新的数字竞争监管制度。
事实上，成立数字市场部门（DMU）的提议可追溯至2019年3月由经济学家杰森·弗曼教授领导的数字競争专家小组起草的《解锁数字竞争》报告中。专家小组的报告围绕数字市场带来的经济挑战，提出英国应当优化并购监管及反垄断执法规则，以一系列大胆的竞争措施开放数字平台。
根据专家组的建议，成立数字市场部门（DMU）有三项主要职能：第一，为互联网平台制定行为准则，尤其是具有“战略市场地位”（SMS）的公司应如何对待较小的公司和消费者达成可接受的竞争行为准则;第二，在平台、产品和服务之间寻求具有开放标准性、互操作性、移动性的数据和系统，以促进创新和消费者选择，并解决数字平台市场中的特定竞争问题;第三，确保对非个人和匿名数据的安全访问，目前平台数据访问对较小和较新的公司造成了严重的进入障碍，DMU通过制定个人数据移动性、互操作性和数据访问相关规则，可解决SMS公司在特定活动中的市场力量来源问题。
从英国官方公布的信息来看，CMA对互联平台企业的监管决心日益坚定。正如英国数字化、文化、媒体和体育大臣奥利弗·道登所言：“数字平台的服务正在积极改变经济，为企业、消费者和社会带来巨大利益。但是越来越多的共识是，少数互联网公司的权力过于集中，正在限制行业的发展、减少创新，并对依赖它们的民众和企业产生负面影响。现在到了解决这个问题并推动技术发展的时候了。”英国竞争机构长期聚焦互联网平台领域
近些年，英国竞争与市场管理局（CMA）已经在数字市场上开展了大量工作。包括评估涉及互联网公司的各种合并，在众多领域执行竞争法和消费者法以及开展互联网平台市场研究的工作等。
涉及消费者和竞争执法的重要案例包括：（1）Trod Limited和GB Eye Limited案，两个在线卖家通过定价算法在亚马逊平台上达成卖方之间的垄断协议。（2）ATG Media案，在英国在线竞价拍卖平台服务中，通过制定规则涉嫌排他性和限制性定价行为。（3）BGL和BISL等价格比较网站案，存在某些与家庭保险产品相关的零售“最惠待遇”条款。（4）酒店预订网站案，由于酒店在线预订网站列出的搜索结果排名可能误导客户……随着在线竞争监管技术的成熟应用，即使线上公司试图通过删除通信来隐藏其行为，CMA仍具有收集证据的复杂手段。如为了解决乐器行业线上转售价格维持的问题，CMA推出了一个内部价格监控软件来检测企业定价活动。该软件将自动监控乐器零售商的价格水平，以增强CMA的市场监管能力。
在真正脱欧之后，英国CMA最紧迫的是确立一套完整的竞争监管制度体系，以灵活应对更加复杂、更加全球化的垄断（图/视觉中国）
对互联网平台市场的合并评估，较为典型的案件大致包括：（1）PayPal/iZettle案，涉及通过移动销售点服务提供线下支付的交易。（2）TopCashback/Quidco案（计划收购但后来放弃），涉及提供现金返还网站。（3）Experian/Clearscore案（计划收购但后来放弃），涉及提供信用比较平台和信用检索工具。（4）eBay/Motors.co.uk案，涉及提供在线分类车辆广告服务的交易。（5）Nielsen/AdIntel案（2018），涉及提供广告信息的交易。2019年3月，在CMA发布的《数字市场合并控制执法事后评估》报告中，认为这些案例的分析方式仍存在一定的完善空间，但并不影响竞争执法决定的合法性。对以往合并案件进行事后评估，有助于竞争执法机构更好地理解互联网平台市场如何运作以及市场参与者的高度不确定性的行为，继而更为准确地对互联网平台各类合并案件展开竞争分析。
对在线平台和数字广告进行市场研究有助于监管机构进一步了解主要在线平台的工作方式，从而影响英国未来数字部门政策和法规的方向。2020年7月数字市场工作组（Digital Taskforce）在前期研究的基础上，发布了《在线平台和数字广告市场研究》的最终报告。围绕互联网平台构建的市场竞争有时会以难以逆转的方式“引向”最受欢迎的平台——也被称为“赢家通吃”。因此，对互联网平台的竞争监管模式选择上，事前预防性控制比事后执法来纠正损害竞争行为更为有效。目前英国数字广告市场上竞争不佳，而对消费者和整个社会造成重大损害，根源是英国的竞争规则（反托拉斯/行为审查和合并控制/交易审查）不足以应对互联网平台市场中出现的新问题。随着互联网平台市场的重要性持续增长，与互联网平台服务相关的政府监管部门日益重要，就需要英国的竞争政策进行相应的更新和调整。
英国脱欧后数字竞争监管的走向
在1973年英国加入欧共体之后，由于市场主体的垄断行为大多涉及欧盟统一市场，因此竞争执法案件都是由欧盟委员会发起调查的。2020年1月31日，英国宣布脱欧，自2020年2月1日至2020年12月31日为过渡期。过渡期间内，英国竞争及市场管理局（CMA）合并控制、反垄断调查等工作持续进行。今年1月1日过渡期结束后，CMA将负责以前由欧盟委员会（EC）审查的更大、更复杂的合并控制、卡特尔及其他竞争执法案件，数字领域的执法任务将更艰巨，因此其需确保必要的工作人员、技术技能和基础设施就位，也预示着英国互联网平台竞争监管将有新的趋势。
英国脱欧将如何影响CMA的竞争执法、合并控制和消费者保护执法的权限和程序。2020年1月28日CMA发布了《关于脱欧协议下英国竞争及市场管理局职能的指南》，解释其在英国脱欧过渡期内将如何开展工作。但未明確涵盖英国未来与欧盟的关系，也不涉及CMA受英国脱欧影响较小的部分职能，如倡导竞争监管、市场研究、市场调查和卡特尔刑事犯罪等。2020年10月，CMA发布了《过渡期结束后有关CMA职能的指南草案》，在征求意见之后，于12月1日正式公布《过渡期结束后有关CMA职能的指南》，以解释在英国退出欧盟过渡期结束后它将如何开展工作，以及处理好《英国脱欧协定》中所载的与英国竞争制度有关的“过渡性规定”。
但是，英国退出欧盟给CMA以及英国的竞争和消费者保护制度带来的挑战是全方位的。尽管在过渡期内CMA已准备应对这一挑战：例如投入了必要的资源，以确保拥有调查和处理竞争案件所需的人员、技能和设施;又如对于合并案例，已经提前几个月进行了“预通知”讨论;再如与国际机构合作处理可能对英国消费者造成潜在影响的案件，并将继续与欧盟及全球其他竞争监管机构密切合作。在真正脱欧之后，英国CMA最紧迫的是确立一套完整的竞争监管制度体系，以灵活应对更加复杂、更加全球化的垄断。因此，有理由相信英国成立专门的数字市场部门（DMU）仅仅是加强对互联网平台领域竞争监管的开始，未来还需要在数字平台具体规则、监管执法、国际竞争合作与竞争倡导等方面“深度参与”，才能真正为企业和消费者树立信心，促进创新和投资，并巩固英国“在数字领域的优势”。英国互联网平台竞争监管的趋势
英国竞争法和公司法以造福消费者和促进经济增长为两大目标。面对数字经济的迅猛发展，在互联网平台监管中为了达到这个目标，英国政府及竞争执法机构一方面对违法情节恶劣的大案要案持高压态势，不仅坚决查处并处以高额罚款，甚至不惜动用严厉的刑事制裁手段;另一方面，又从互联网平台企业的角度，帮助和鼓励企业积极守法、合法经营，在竞争法律与政策允许的框架内获取更多收益，以推动经济发展，提高消费者福利。
2020年10月，CMA首席执行官安德里亚·科塞利在纽约福特汉姆大学发表演讲时，谈到了互联网平台竞争监管的改革必要性以及对英国新监管制度影响。科塞利博士指出，伴随全球互联网平台的竞争监管乏力，需要一种比传统的经济法规更快的机制，并且需要与业界合作时更加开放和协作，才能找到能够促进创新并同时满足监管目标的解决方案。同时，他呼吁世界各地的竞争管理机构相互合作，共享专业知识、情报，并在可能的情况下共同应对数字市场中的挑战。其背后的深层次逻辑是“在防止分散的监管格局上取得一定的连贯性和一致性，最终保护的是每个人的利益”。
编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com
