黄钟晨
摘 要：新旧动能转换作为重要的国家战略，必须以创新创业人才作为支撑。基于转型经济理论，以政策工具类型及创新创业人才开发为主设计二维分析框架，对近3年各部委及湖北省出台的涉及新旧动能转换、创新创业人才开发的相关政策进行内容分析，对应X-Y维不同侧重的政策设计框架提供优化路径，从而提升政策工具使用的针对性、操作性、有效性，对于优化创新创业人才体制机制、推动新旧动能转换具有指导作用。
关键词：新旧动能转换;创新创业;人才政策;内容分析
0 引言
当前，我国正处在新旧动能转换发展战略践行的关键时期。新兴产业因其巨大的市场潜力、高效的成果产出、丰厚的利润回报、飞速的技术创新为经济发展注入新动能;传统产业响应号召转型升级，解决结构性矛盾、提升产品附加值，也是动能转换的应有之义。然而新兴产业迭代日新月异，不确定性强;传统产业能耗大、可持续发展性不高。在一项实证研究中，我国22个制造业行业仅有不到七分之一处于全球产业链和价值链的中高端。先进基础工艺和产品技术基础的缺失使得传统产业转型升级的核心技术难以突破，新兴产业培育发展也缺乏科技创新的智力基础。如何助力新兴产业发展、延续传统产业价值、突破产业转型升级壁垒、实现新旧产业耦合发展，关键还在于解决产业转型升级的智力需求与现有人才结构不匹配的问题，亦即做实做强创新创业人才的有力支撑。人才失衡引发的市场失灵需要政府力量调节，新旧动能转换情境也要求政府干预引导，以打造优质全面的创新创业人才储备。为强化新旧动能转换的人才队伍建设，国家先后出台《关于深化人才发展体制机制改革的意见》《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》等文件，优化用人环境、提升用人福利、完善用人机制。然而创新创业人才环境存在新旧动能转换情境下创新创业人才链与创新链、产业链、价值链衔接错位、人才资源与区域发展技术需求对接错位、人才政策工具应用与新旧动能转换人才发展要求连接错位。现有人才政策研究涵盖了不同地域、行业、情境等的内容分析，一定程度上明确了特殊情境下各地区、行业内创新创业人才政策的缺失与不足，但时间、区域、背景仍存在差异。要完善创新创业人才政策体系，实现创新创业人才队伍岗位自由流动、成果自由转换、创意自由迸发，必须进一步明确研究对象，厘清面向新旧动能转换的人才政策变革中的不足与缺失，从而解决实际问题。
1 理论框架
1.1 转型经济
从转型经济的结构视角出发，作为“内力”的企业技术提升引发产业转换升级，作为“外力”的政府调控手段延伸产业价值链，促进产业价值创造。转型经济理论构建了通过知识、技术、管理维持、推动、更新产业发展的理论框架，同时对国民的创造性、技术能力、管理能力提出更高的要求。新旧动能转换催生的产业结构调整势必重塑创新创业人才需求结构;创新创业人才结构的构成和质量又关系到产业结构的优化升级。作为新旧动能转换的核心要素，新兴产业高端人才供给不足、人才结构单一;传统产业人才创新能力不足、劳动力要素流通不畅，共同制约了新旧动能转换进程。因而，根据转型经济理论，人力资本的开发和积累及其规模效应对新旧动能转换成效举足轻重。
1.2 政策工具二维分析矩阵
学界普遍认同政策工具包括管制、引导、调控、分配四种功能。具体到人才政策工具，现有研究基于国内实证分析基已证实人才政策工具对创新创业人才开发具有引导及补偿作用。胡威基于北上浙三地的人才政策实证研究得出现有政策弹性小、扩散能力低、诉求响应慢的问题;孟凡坤等基于我国14个城市的人才政策梳理强调现有政策设置仍存在落实效率不高、政策效益发展性不强、高层次人才吸引力不够、持续性福利跟进不多的问题，难以弥补人口红利缺失;杨小微基于贵州产业升级现状，强调更新人才政策以满足新旧动能转换下高新人才需求，提出包括人才引进、激励、评价、部署等方面的政策优化机制。为实现现有人才政策的改进和完善，还需对现有政策做出更全面细致的分析，厘清问题进而提出解决机制。
2 数据来源与研究方法
2.1 数据来源
考虑到政策分析的衔接性、针对性、代表性，本研究所选取的政策文本均来源于2017-2019年度官方公开文件，包括国家级、湖北省、武汉市各部门出台的涉及新旧动能转换、创新创业人才的相关政策。中部湖北、湖北武汉在新旧动能转换情境下的创新创业人才发展方面有极大的研究潜力：一是“湖北力量”在中部崛起战略中的重要地位，以结构高级化、产业高端化、生产高效化为导向，在新旧动能转换工作中成效卓著;二是湖北作为教育重镇、人才大省，创新创业人才总量可观，然而依旧存在结构失衡问题，关系到新旧动能转换的持续性、完善性。基于此，本研究的政策文本来源应当符合研究需要，结合内容梳理出近3年共34份相关文件，部分如表1所示。
2.2 研究方法
2.2.1 X维-政策工具类型维度
本文采用Rothwell提出的政策工具分析框架，将供给型、环境型、需求型工具作为X维衡量尺度。供给型工具强调通过供给侧改革加大投入，改善人才相关的供需情况，直接推动创新创业人才发展。环境型工具强调通过间接或抽象政策手段构建良性的创新创业人才发展环境并以此发挥其蝴蝶效应、群体效应的积极影响。需求型工具强调通過需求侧改革激发现有人才市场内生性动力，带动人才事业成为“引进来”“牵起手”的协同发展模式。
2.2.2 Y维-创新创业人才开发维度
人才作为具备创造性的个体，能一定时期内通过一定的知识或技能，在劳动过程中为社会发展作出积极的贡献。创新创业人才政策，代表了特定时期政府部门出台并实施的有利于创新创业人才吸引、培养、使用、留驻等一系列工作部署。因而本研究中亦将创新创业人才政策纵向分为人才吸纳、培养、开发、留驻四个维度。二维影响效应合成结构如图1所示。
2.3 内容分析
基于收集到的政策文件，在Nvivo11Plus中对所有的案例文本进行逐句阅读，并对政策文本进行编码，梳理具体政策条款反映的主题，对概念进行整合并形成政策文本的类型范畴。
2.3.1 词频聚类分析
利用Nvivo11Plus对政策进行词频统计生成词汇云，如图2所示，按字号的大小、深浅反映出词语出现频率的高低。“创业、创新、政策、人才、服务、产业、转换”等突出显示代表其在政策原文中出现频率高，即本文所选用的政策基本满足新旧动能转换情境下人才建设的研究需要。利用Nvivo11Plus对政策文本进行高频词聚类分析生成树形图，如图3所示。前100个高频词具备明显的属性差异，从左至右可进一步提取出“保障”“财税”“服务”“资源”“管理”“科研”“培育”等创新创业人才管理概念，为政策文本编码提供分类基础。参照Pearson相关系数法衡量高频词相关性，分别设定“0.6-0.8”、“0.8-1.0”的强相关、极强相关参数阈值，符合相关条件的高频词间相互联结，如图4、图5所示。例如“创新-知识-产业-科技-科研-高校-人才”等词汇群组，一方面由聚类分析图可知以上高频词按其类型差异分属于不同概念组，另一方面相关性联结通路则反映出政策作用于创新创业人才开发的逻辑联系及侧重方面，因而将高频词聚类分析结果分别与政策工具类型及人才开发阶段结合，生成X-Y政策分析框架。
2.3.2 X维度编码
将34份原始政策文件按基本政策工具维度分类，经过层层提取核心概念共形成三类12层概念框架，Nvivo11Plus各级框架节点如表2所示。
2.3.3 Y维度编码
对以上34份新旧转换政策文本按创新创业人才开发研究维度分类，通过对条款的梳理共划分为四类16层，Nvivo11Plus各级框架节点如表3所示。
2.3.4 单一维度编码
为便于统计分析，以“政策编号-政策类型-政策条款”形式对有效政策条款进行数字编码整理。其中“政策类型”以Y维度政策分类为例：
第一类为新旧动能转换中的创新创业人才规模需求。包括针对海外来华人士、海归华裔华侨、北上港澳台胞、返乡创业军农、自主创业学生等创新创业储备的吸引措施（编码1）;针对人才驿站搭建的创新创业场地提供、数据库开放共享、关联岗位增设等措施（编码2）;针对人才财税便利的税收优惠、财政扶持、补助激励，统筹规划新旧动能转换专项引导基金等措施（编码3）;针对人才氛围营建的政策引导宣传、解读推广等措施（编码4）。
第二类为新旧动能转换中的创新创业人才培育需求。包括基于新兴行业需求提升人才培训的目的性、专业性、实用性（编码5）;优化现有的培训平台，构建专业化的职业实训基地，打造开放式的众创空间，推动创业孵化基地成型（编码6）;强调产学研等融合，实现主体共建完善，教学对接产业发展，联动满足产业需求（编码7）;发放重点人群接受新业态新技术的培训补贴等（编码8）。
第三类为新旧动能转换中的创新创业人才开发需求。包括完善人员编制管理，健全绩效职称考评，放宽用人自主权等（编码9）;涉及到用工过程中人才的权益护航（编码10）;涉及到完善分配制度、加快成果转化、加大财税支持、营造爱才氛围等（编码11）;完善就业风险管控机制、提高信息化治理水平、搭建资源对接平台等（编码12）。
第四类针对新旧动能转换中人才留驻需求。包括基于五险一金的基础上完善社保医保，延长基础保障链条（编码13）;提升服务质量和效果同时简化手续和流程，实现管理和办理的双向便利（编码14）;提升人才留驻信心，对人才进行多渠道分流安置（编码15）;提升对重点人才的吸引力，发放奖励补贴、场地供给、政策优惠等实际福利等（编码16）。由于政策文本量较大，部分分类编码过程如表4所示。
同理对X维进行相应编码，基于对X-Y维度下创新创业人才政策工具内容整理，Nvivo11Plus节点统计矩阵如图6所示。
供给型工具使用频次最高（共118条，占比44.7%），创新创业人才培养作为提升人才供应最有效的方式在政策工具使用上体现得最为明显，但针对人才的公共服务提供和人才应用基础设施建设方面投入不够，具体表现为服务要求笼统、缺乏统一标准、基建响应滞后等问题。另一方面，供给型政策工具整体而言措施重复率较高，部分政策设计仍然流于形式，指向性不强以及仍存在补贴阳奉阴违、税收明轻暗重、扶持姗姗来迟、服务差强人意等口惠而实不至的问题。
环境型工具使用频次次之（共90条，占比34.1%），现有的环境型工具过度集中于人才效用开发，在人才吸纳和人才培养方面表现松弛，在吸引人才留驻的问题上表现更为薄弱，因此面对吸引海外人才回流、转变大众对新兴专业培育认知、现有合作人才留驻等情景时环境型工具的政策吸引力相对较弱。另外环境型工具存在部分政策设计头重脚轻的问题，缺乏可操作性的具体措施。
需求型工具使用频次最低（仅56条，占比21.2%），创新创业人才引进方面和创新创业人才留驻方面的政策与需求型政策重合度相对较高，本质上体现了相关部门对人才质量发展的持续性关注和要求。然而现有的需求型工具，一是总量相对不足，影响力相对弱;二是内容相对狭窄，重点仍放在人才的“开源节流”;三是引进相对失衡，规模上“量”的突破难以解決专业结构不合理引发的“质”的问题。
3 结论与建议
基于供给型工具，供给型工具的高占比体现了政府部门对人才源的重视，该类型政策重心仍应关注人才培养，尤其是厘清不同类型人才的培养机制。在此基础上确保资金投入、积极响应需求、提升服务质量，夯实人才发展基础。另一方面完善全过程政府工作责任制也势在必行。首先是政策设计阶段强调针对性、有效性，严厉杜绝各级部门敷衍了事;其次是政策实施阶段分解任务责任并落实到个人，以保障政策施行完成度;最后是政策成果交付阶段落实成果质量及效益，明确责任人及问责机制。
基于环境型工具，环境型工具主要体现政府政策的激励和关怀导向，本质是配套人才政策，因而在政策设计上应拓宽影响面，通过人才规划、法规管制、财务金融、税收优惠、政策倾斜等措施构建良性自律的培育环境、制度环境、金融环境、组织环境。另一方面尽量把控环境型工具的宏观性和模糊性，注重提升政策的可操作性，针对具体情况加入量化指标，保障其工作实施有条不紊有章可循。
基于需求型工具，需求型工具主要体现政府部门通过创造人才开发的内生性动力，然而现有数据表明该类型工具相对短缺。针对需求型工具首先应在量上做出补充;其次是从现有人才自服务转变为他服务，将现有需求侧改革拓宽到外部，例如外包人才服务业、建设海外人才机构、加大政府购买力度等;最后是注重人才结构性需求，注意人才队伍建设的体制性结构性，“开源”需有针对性，以及人才的培养开发注重因材施教与融会贯通并举，养成人才本身的复合性多元性，做到一才多用。
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