宋妙君
摘要：HECS为Higher Education Contribution Schemes的缩写，即澳大利亚高等教育分摊计划，是澳大利亚政府在上世纪80年代后期开始实行的高等教育资助政策，旨在平衡政府与个人对高等教育投入。其有效缓解了该国高等教育发展的资金压力，也保证了贫困家庭学生接受高等教育的机会。本文以HECS计划为中心，详细阐述其产生及发展过程，并分析其实施结果及影响，进而提出自己的一些思考。
关键词：澳大利亚;高等教育;学费
中图分类号：F74文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.017
二战前，澳大利亚的高等教育规模较小。1940年科廷工党执政，逐渐意识到高校毕业生对国家科研的重要作用，开始大力促进高等教育的发展，并对其进行资助。但由于各时期的执政方针政策以及国家经济发展状况不同，高等教育的资助政策常有变化。Higher Education Contribution Schemes是20世纪80年代后期，澳大利亚政府启动的一个比较系统的高等教育资助政策。
1HECS的产生背景
20世纪30年代末以前，澳大利亚政府并未对高等教育进行资金投入。20世纪40年代以后，政府开始重视国内高等教育的发展。为提高高校入学率，科廷工党政府大规模增大高校学生的奖学金额度，并允许女大学生申请奖学金（在此之前，高校奖学金是男生独有的）。之后的孟席斯政府在20世纪60年代新建了大学，来满足不断增长的入学需求。这些大学往往建在边远地区，并提供特别经费鼓励学生研究及进行研究生阶段的学习。政府斥资大力发展高等教育在20世纪70年代几乎到达顶峰，为了扩大下层民众的高等教育入学率，威特兰工党政府决定完全取消高等教育学费。虽然这一措施没有获得理想的效果，下层人士的高教入学率并没有显著提高（因为社会经济的原因，他们甚至还无法完成中等教育），但随着政府对高等教育的越发重视，以及一连串政策的出台，至20世纪80年代，联邦政府的资助占大学收入的比例已从20世纪50年代初期的20.5%上升至接近90%。20世纪80年代以后，政府致力于高等教育公平的政策依然没有改变。但因这一时期澳大利亚经济发展受阻，政府财政缩减，投入高等院校的办学经费也趋于紧张。一方面是高等教育的快速发展，另一方面却是政府可提供资金的减少，在此种两难情境下，改革呼之欲出。1987年12月，联邦政府宣布，在当前预算条件下，大力拓宽高等学校入学口径，并成立高等教育资助委员会（又称伍兰委员会），推行新的高等教育资助政策。1988年4月，该委员会提出了Higher Education Contribution Schemes（缩写为HECS）：部分高等教育成本由学生或家长分担，而为确保学生不会因为没钱缴费而失去上学机会，又出台相应的延缓缴费措施。后来，HECS被政府基本采纳，并于1989年正式实施。
2HECS的内容及发展变化
2.1HECS的内容
“Higher Education Contribution Schemes”，可译为高等教育贡献计划，也可译为高等教育分摊计划，笔者更倾向于后者。1988年澳大利亚国立大学经济教授布鲁斯·查普曼在提出这项计划的初衷，是希望政府和个人共同分担高等教育的资金，以保证高等教育的稳步发展所需的巨大开支。这种构想，得到了当时教育部长约翰·道金斯的支持，并迅速予以实施。1989年，所有的高校在校生被要求支付1800美元的教育成本，不过其可以选择延迟缴纳，即政府财政暂时替学生缴了，但这部分费用会作为HECS债务，以后须再偿还给政府。这种延迟缴纳的方式通常也被称为HECS帮助计划。
《1988年高等教育资助法案》对HECS的操作和运行有详细的说明，每个获得高等教育资格的学生都被要求选择费用的缴纳方式，并填写相应的表格。一般来说，学生有三种选择：第一，一次性支付所有学费，并得到25%的折扣。第二，预先支付500澳元以上费用（可享受一定折扣），剩余延迟支付。第三，所有学费延迟支付，到收入达到一定水平后，通过个人税收系统支付。此外，自愿提前还贷的学生，可获得15%的奖励。
2.2HECS的发展变化
当然，在后来发展过程中，HECS的有关条款几乎年年有新的变化。例如，2005年，一次性预先支付学费的折扣已经降到20%，而提前自愿还贷学生的奖励也降到10%。而更为重要的变化表现在以下两个方面：一是在偿还方面，偿还率逐渐与学生就业薪金紧密相关。起初，HECS计划规定，债务人每年的偿还比例为其工资收入的2%。到1994年，每年的偿还比例变为从3%到6%四个等级，直至全部还清，具体见表1。
2005年还款的最低收入提高到$36，185，并且还款等级也被改成改为9级。二是在分摊方面，不同专业所需缴纳的学费有一定差异。1997年，联邦政府根据不同专业的收入前景，制定了各不相同的收费标准，主要表现为三级，具体见表2。
虽然，之后各学科教育成本呈逐年上升的趋势，但其三级格局却基本没有太大变化。此外，从2005起，为鼓励各高等教育提供者在成本和质量方面相互竞争，高等教育机构可在政府规定的收费标准范围内自行确定确定学费的数额。
3HECS的实施结果
3.1对HECS的评价
高等教育分摊计划，是一项机智的政策。首先，由于高校学生、家长支付了部分的高等教育发展资金，缓解了政府财政的投资困境，同时也保证了高等院校发展所需的经济支持。其次，延缓缴费政策的出台，捍卫了来自贫困家庭学生接受高等教育的权利。表面上看，学生是从政府借款完成学业，并且约定在有能力时偿还，但当此计划真正运行，前面接受过帮助的贫困家庭学生偿还了债务，政府即可将这笔资金再借给后面的贫困家庭学生。也就是说，政府只需要一部分的启动资金，就可以很大程度上依靠HECS系统自身的运转，来保证该计划的顺利实施。与此同時，政府获得了来自富裕家庭学生的教育成本分摊，为高等教育发展积累了更多财富。从某种意义上讲，HECS是一个希望富人为高等教育多做贡献，而穷人通过互助来完成高等教育的计划。其中，政府不仅扮演了组织者的角色，还扮演了维护社会公平的角色。
高等教育分攤计划，是一项人性化的政策。首先，申请资格上，不需要个人经济情况调查、也不需要学术方面的挑选，体现了政策面前人人平等。其次，从利率方面说，其同物价消费指数密切关联，基本上是零利率。再次，根据偿付条款，只有当偿还人收入达到一定水平时，才有偿还义务。同时，收入越低，每年需偿还债务所占收入的百分比也越低。可以说，高等教育分摊计划的偿还条款，充分保证了该债务不会影响偿还人的正常生活。最后，关于债务免除的规定，除了收入未达还款底线无需还款外，债务人去世后，HECS债务也将自动免除，他人没有连带偿还义务。
高等教育分摊计划，是一项由政府主导的贷款计划。一方面该政策由政府制定并推行，旨在确保无经济能力支付高等教育学费的学生能够入学。另一方面，政府负担、补助一部分贷款的成本。拖欠的损失、预先支付的折扣、提前还贷的奖励及无法偿还者免除的贷款等，都是由政府财政直接补贴的。
当然，有一点必须指出的是，HECS的对象是全体澳籍国民，而澳大利亚政府对本国公民公平、人性的背后，是留学生所面临高额学费和全额支付，这一点同样不能忽视。
3.2HECS的实施影响
作为澳大利亚高等教育最重要的投资体制政策，HECS的实施必然给国家的高等教育发展全局带来一定影响，当然这其中既有积极影响，也有消极影响。
第一，HECS的实施，扩大了澳大利亚高等教育的资金来源，为高等教育发展提供资金保障。以2002年为例，“高等教育分摊计划占当年高等教育机构经常性收入来源总量的16%，相比1995年，高等教育贡献计划增长了9.310亿澳元，在高等教育资金投入总量中的比例，增长了6个百分点。”
第二，由于HECS具有良好的延迟付款机制，所以它的实施并没有阻碍高等教育的普及。自该计划实施至今，澳大利亚高等教育入学率仍保持持续增长的趋势。“根据澳大利亚学者Chapman和Ryan对计划实施前、计划实施、计划修正后三组学生的数据分析，得出HECS并没有降低低收入家庭的学生高等教育参与度的结论”同时，中等收入家庭的学生高等教育入学率有很大增加，女性高等教育入学率明显提升。
第三，HECS的施行，同样也带来一些问题。最突出的有两方面体现，一点是，是离开校园者重返校园的比率下降。对于一些年纪较大、工作后又重返校园、半工半读的学生来说，一方面他们可能需要面对曾经的HECS债务需要偿还，另一方面又面临目前所要承担的教育成本，并且由于政府对公民的HECS贷款有最高上限，即便先前的债务已经还清，也不可能再次获得额外的HECS贷款，因此，对这些大龄学生来说，需承受很大的经济压力。当然，澳大利亚国内的有关研究也给出了相关的数据支持。另一点是，由于HECS改进后，专业前景不同的所要承担的教育成本是不同的，文学、教育之类前景相对较差的专业所要承担的成本较低，医学、法律之类前景较好的专业所要承担的成本较高，这使得医学、法律等专业的贫困家庭学生人数下降，而富裕家庭学生人数增加。
4对HECS的一些思考
纵观整个HECS条款，核心思想是，受教育者本人需要为其自身的高等教育机会承担相应的经济责任。人力资本理论认为，人力资本是体现在劳动者身上的一种资本类型，可以通过投资而形成，而学校教育就是其中一项非常重要的投资。个人支付的高等教育资金，也是一种人力资本投资，并在未来会产生一定的投资回报率。可见，该计划很好地践行了这一理论。
同时，政府希望通过“学费缓交”的措施保证高等教育入学公平。从某种意义上说，教育是社会的一项公益事业，虽然高等教育已在义务教育之外，但高等教育作为一种公共产品或准公共产品，具有很大的外部性，政府对它的投资能获得巨大的经济效益和社会效益，国家理应确保其稳步发展。对于那些有能力获得高等教育的学生，政府更应该帮助其获得公平的教育机会。从另一个角度来说，在政府财政紧张的状况下，如果还对来自于富裕家庭接受高等教育的学生给予补贴，可以说就相对减少了贫困家庭学生所得到的教育资源，这是有悖于教育作为公益事业的公平性的。
此外，值得指出的是，HECS债务除了一次还清外，另一种很重要的偿付方式是通过个人所得税的方式支付。税收是国家财政收入的主要形式，是国家进行公共事业建设、提供公共产品服务的重要经济保证。而公共产品与私人产品的一个重大区别就是，个人是通过缴纳税收的方式来获得公共产品服务的。因此，HECS债务的此种偿还方式，也从另一个层面证实了高等教育的公共产品性质。长久以来，人们对于义务教育的公共产品性质早已达成共识，然而对于高等教育的性质却是莫衷一是。其中一个很重要的原因是，义务教育是全民共享的，而高等教育却只有少部分人享有的，那些没有从高等教育中受益的人却要为自己并未享受的服务买单显然是不合理的。而如果将HECS当作一种个人所得税，是向那些获得了高等教育服务并从中受益的人额外征收的税则显得相对合理。
参考文献
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