杨丹
摘要：国家审计作为政府管理的工具，同时也是管理政府的工具。新中国成立以来，随着我国经济、政治体制改革的不断进行与完善，对政府监管系统的要求也越来越高，国家审计作为一国的免疫系统，在未来必将发挥更加重要的作用。本文采用历史研究方法，将国家审计的发展划分为五个阶段，并对每个阶段国家审计的职能做出分析。是对我国审计事业的评价与肯定。
关键词：国家审计;国家审计职能;历史研究法
中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.046
0引言
国家审计是指有专门的国家审计机关对我國政府及国企事业单位以及行政机构等的会计信息与资料进行审核、查证的一种经济活动。我国国家审计起源于西周，到宋代出现了审计院，是首次将审计一词用在政府机构的朝代。到清朝，中国古代国家审计体制已经基本健全，采用内外部共同监督的形式来保障审计的顺利进行，后来随着国内社会的动荡变迁与国际时代的不断发展，我国国家审计也被赋予各种特殊的形式与不同的地位，但无论是哪个时期审计的意义与作用，均是当时社会经济、民主、政治环境的反映。长久以来，人们对于国家审计缺少全面系统的认识，理论、现实与实践发展的不对称使得国家审计没有充分发挥其应有的作用。新中国成立以来，我国从成立之初的一穷二白逐步努力过渡到了中国特色社会主义新时代。截至目前，我国进行的政治和经济体制改革均取得了突破性的进展，社会主义各项事业在党中央的正确领导下稳步前进。我国国家审计属于行政型审计制度，运行的主旋律是服务经济平稳发展，监督保障政府工作顺利进行，推动受托责任在企业与政府之间积极履行。国家审计制度模式是由一国政治模式决定的，在此基础上依赖经济发展的大环境加以实施和完善。而审计职能是审计本质的具体体现，审计最基础的职能是监督，功能性职能随着审计内容的深入而拓展。基于此，本文采用历史研究方法，先剖析新中国成立以来我国重要的制度改革，再从改革视角出发研究国家审计的发展以及国家审计职能的演化规律。
1继承与融合
“国家审计的继承与融合”：1949-1958。新中国成立之初，我国各项事业百废待兴，为了促进经济的快速发展，我国实行的是计划经济体制，投资建设大量国企，由国家掌握一切资源并统一向社会分配，这一时期的审计主要是依照我党在解放区与根据地时的工作，将国家审计合并于财政部等的监查之中，审计作为经济发展的后续保障受到了极大地重视。此时基于受托责任理论，国家审计发展的模式为委托人为全国的社会公众， 受托人则为国家掌握下使用社会公共资源的各级政府、国企及事业单位，主要审查资源的利用情况。此时，我国并未设立专门的国家审计机构，审计工作主要依赖于财政、银行、税务及金融机构本身的业务往来来进行。审计表现的功能性职能主要是揭示经济往来之间的真实性、合法性，认证被审单位提交的报告，查处经济犯罪。
2削弱与功能丧失
“国家审计制度的削弱与功能丧失”：1959-1977。1959年，审计机构隶属的财政部监察部被撤销，随着“文革”的开始，我国的经济发展面临困难，国家审计在这样的大环境中也受到了重大打击。从新中国成立我国的审计工作就只是依赖于监察工作而存在的，审计职能是审计工作的具体体现，这一时期监察部的取消也就意味着审计已形同虚设，毫无职能可言，国家审计在我国完全失去了作用。
3重建与探索
“国家审计的重建与探索”：1978-1992。1978年，改革开放的伟大决策正式启动，由此我国的工作重心转移到了经济建设，改革开放是以经济分权为突破口，将以前由国家掌握的财政资源公平分配到各级政府、企事业单位及个人手中，在经济分权进行的同时，党中央也逐步下放手中的权力，由各级政府去管理地方事务，中央做好统筹协调工作，随着权利的不断分散，经济不正之风也随之而来，作为国家免疫系统的政府审计又被重新提上议程。此外，1982年《宪法》要求重新建立国家审计机构以及之后颁布的与审计有关的条例、法律等国家社会行为，促进了社会主义市场经济体制下国家审计的恢复与重建;同时，央地分权也在稳步进行，中央与地方的关系调整为放权让利，这也极大地推动了国家审计的发展。在这一阶段，我国国家审计的职能观由公共行政过渡为公共管理，审计监督对国家财产的维护与公共管理对政治目标的重视二者相互响应，有效平稳了我党及广大人民群众在改革初期摸着石头过河的不安焦虑情绪。国家审计的发展以政府理念转变为先决条件，进而在现实压力的需求下进一步完善。该阶段国家审计主要凭借审计的专业性与职位赶紧盯财政中的违法行为，并向政府公开由人大进行认证。然而，由于我国初期的审计理论体系研究处于缺乏状态，在机构建立时主要借鉴外来理论，实践中理论与现实的冲突也给审计工作带来很大的困难。
4规范发展
“国家审计的规范发展”：1993-2005。在改革开放浪潮的推动下，随着国有企业改革的不断进行，我国审计署根据国家及市场需要，相应调整审计资源，建立农资审计、社保审计等一系列措施都促进了国家审计的规范发展。1994年出台的审计法、国税与地税的分税制改革及上收政府预算管理权的财政体制促进了社会主义市场经济体制下审计的制度化规范化。该阶段，在这一时期，由于我国走社会主义市场经济的道路，政府不再跻身于市场之上，而是要服务建设市场，国家审计职能拓展为认证、建设。但是这种政府角色的转变对政府工作的要求更高，政府要做好全局把控，加强经济政策的研究，借鉴经济特区的成功经验，在全国范围内推动改革试点。政府与市场的关系变为服务与被服务的关系，在管理企业时，要将民营企业与国有企业放在同一天平上，减少市场与公共资源的垄断，加强市场良性竞争，重视提高企业经营效率;中央与地方政府的关系进一步改变，由垂直型领导变为属地化管理机制，实现各级政府政务、财务自由，加强同级政府博弈。政府的这种转变要求国家审计积极融入市场，改变自身定位，做好垂直审计与水平审计，加强审计对政府的监督，保证政务、经济、民生平衡发展。在这一阶段，审计职能也变化为我国权力关系变化的现实需求。
5全面深化
“国家审计的全面深化”：2006-至今。随着改革开放的不断深入，国家审计也已经进入到了全面深化阶段。首先是审计目标的变化，具体表现为：（1）政府会计改革，在政府会计改革的引领下，国家审计所针对的政府财务报告必将变化，这种转变是提高国家审计质量与水平的一大突破，政府会计改革主要是在会计核算基础上进行变动，将原来的收付实现变为权责发生制，这一改革从2014年国家首次批准到2019年正式执行，且执行以来鲜有成效。随着会计改革的持续进行，国家审计也在不断调整。（2）准确定位后的政府转型。本着更好的服务人民的宗旨进行的政府转型，从新中国成立初期的单一政府结构逐渐调整为多元型具有统一组织结构的政府机构，同时，政府的体制与功能也在结构转型中不断适应社会，适应市场。这种转型是我国全面深化改革的主干线。我们要正确定义政府的地位，明确责任，做好政府对全局得宏观把控，为社会创造良好竞争、公平和谐的市场环境。这表示国家审计目标也要与政府职责相适应，突出全局意识，做好宏微观相辅相成。（3）监察委员会的正式确立。2018年，我国首次正式将监察委员会写入宪法，本着从严治党的决心和信心，净化党内空气，提升全体党员素质，建设清廉政治。监察委员会的设立是国家审计顺利进行的又一保障。二者互相作用，实现党内监察全覆盖，增强人民对我党的信心。（4）审计法适时加紧修订。全面深化改革的新时代已经进入关键阶段，旧的《审计法》难免桎梏新时代中国特色社会主义的发展。因此，修订新的审计法已经迫在眉睫，这也是为全面建设小康社会、实现中国梦增砖添瓦。（5）国有企业改革。国有企业改革从1978年就已经开始，到现在国企改革进入到了关键阶段，发展国有企业潜力是促进我国经济的重要一环，将国企与民营企业公平放入市场，重视企业而不是重视政治这是国企改革深入推进的主线，这就要求国家审计与民间审计共同服务国有企业，保证国民经济命脉。其次是服务国家治理的国家审计转化，表现为：（1）深化效益审计，在重建与探索期间我国国家审计的重点是真实、合法>效益，在规范化阶段表现为真实、合法=效益，在全面深化阶段真实、合法<效益。（2）与监察委员会发挥协同作用，审前相互配合，发挥协同效应，审中，二者通过信息与资源共享，共同发挥国家监督系统作用。审后交叉监督，共同遏制经济与政治领域的不正之风。（3）经济责任审计的正式确立。经济责任审计作为我国特色社会主义的一种审计形式，主要是加强对领导干部任期内的工作监督，促进广大干部积极履行经济责任，加强了干部监督管理工作，服务于组织部门选拔优秀干部的管理活动。最后是四个全面下的国家审计发展，（1）为防污攻坚战设立的资源环境审计，在不以GDP增长论英雄的观念提出后，各国政府对于资源环境审计越来越重视，这是事关七十亿人口的大计;（2）中央审计委员会的设立是我国国家审计发展的新里程碑。由国家主席习近平牵头组建的中央审计委员会是对我国审计工作的统筹协调，也是审计最高顶层建设，我党充分重视审计在我国经济社会发展中的作用，以及审计对社会发展的贡献。这一阶段我国国家审计的职能表现为建设者与鉴证者，具体体现在治理理念的渗透与新发展布局的现实需求。随着我国改革的不断深入与改革对象的不断扩大，我国的贫富差距及有着“特殊利益”光环的公民在不断减少，全民一起治理已经成为深入人心的观念，治理能力也被作为我国的重要发展目标。坚持五位一体与四个全面是解决我国新矛盾的有效途径，国家审计作为这一路径上的关键一环，不仅是保证建设清正廉明政府的助力，也是建设有序市场，保障我国经济更好更快发展的动力。
6结论
通过上述文章进行的分析，我们了解到新中国成立以来国家审计的发展以及职能的演化历程，纵观国家审计发展的历史，国家审计经历了继承、削弱、重建、规范发展以及全面深化阶段，在国家审计内容不断深化和拓展的过程中，国家审计功能性职能在社会的发展过程中有此长彼长的历史性变化。了解新中国成立以来我国国家审计的变化，以史为镜，在未来中国建设的道路上，我们会走得更快、更远、更好。
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