游欣悦
摘 要：本文随着我国城镇化进程的加快，城市人口增加，产生的垃圾量也逐年增多，许多城市出现“垃圾围城”的问题，推进城市生活垃圾分类是破局的关键。我国部分城市已经制定了相应的垃圾分类管理条例，但还未达到理想效果。本文通过分析目前存在的垃圾分类知识普及不足，奖惩措施不完善，政策执行效率较低等问题;提出了稳定分类标准、增加宣传教育，加大奖惩力度，构建垃圾分类产业链三个相应的改进建议。
关键词：垃圾分类;标准;奖惩措施
中图分类号：F24 文獻标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.27.046
1 研究背景
城镇化进程逐步推进，城市化水平不断提高，城市人口迅速增加，城市生活垃圾产生量随之急剧上升。早在2017年，我国两百多个大中城市就产生了两万多万吨生活垃圾，由于垃圾缺乏妥善的回收利用，城市生活垃圾问题给居民的居住环境和日常生活带来了较大负面影响，我国许多城市正面临被生活垃圾包围的困境。因此，迫在眉睫的重要任务就是逐步在全国范围内建立完善的垃圾分类体系。政府认为实施生活垃圾分类政策对于我国的环境保护、社会进步与发展、建设生态文明国家具有重要作用。在国家发改委、住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》后，多个城市相继出台了生活垃圾分类政策和实施方案。上海市在2019年开始实施历史上最严格生活垃圾分类管理条例，上海市进入到了垃圾分类“强制时代”。全民参与垃圾分类，使得垃圾分类成为一种“新潮流”。
2 部分城市垃圾分类政策
2.1 分类标准
我国并未制定全国统一的垃圾分类标准，由各个城市因地制宜，根据本地的特点和实际情况制定出详细的垃圾分类标准。
2.2 奖励政策
只有少部分城市的垃圾分类政策提及了以奖励的形式来促进垃圾分类与减量工作的进行，但并没有制定统一的奖励标准，具体的奖励措施由各相关职能部门和各级政府自行设定。
2.3 惩罚措施
各个城市对于违规行为的处罚规定都比奖励措施更加详尽、具体。对处罚主体、形式和内容都有明确的规定，但各个地区的规定各不相同。
3 垃圾分类政策现存问题
3.1 垃圾分类知识普及不足
上海交大发布的2019年《中国城市居民环保意识调查》报告显示，超过90%的受访者对生活垃圾的分类持肯定态度。随着社会的进步，我国城市居民的整体素质逐步提高，环保意识增强，对垃圾分类的参与度提升，但部分城市居民在实际的垃圾分类操作过程中感觉心有余而力不足。目前，除少部分居民环保意识薄弱外，大部分居民所存在的问题是对垃圾分类标准的理解不足，对垃圾分类的知识并不了解，干垃圾、湿垃圾并不能根据字面意思来区别。没有工作人员对居民专门讲解垃圾分类的知识，居民难以将垃圾分类转化为日常生活习惯，一部分居民想为推动垃圾分类做出自己的贡献，但由于对相关专业知识的缺乏而进行了错误的分类，从而导致垃圾分类效果甚微。
由于各个城市设置的垃圾分类标准各有特色，出现同一种垃圾在不同城市被归为不同种类垃圾等现象，居民在不同的城市需要学习不同城市的垃圾分类标准，难度较大，对居民追求的高效、便捷的生活造成困扰。此外，还有部分城市制定的垃圾分类标准频繁变动，居民对于不断变化的标准难以养成习惯，对于新分类标准的理解不足，这就降低了垃圾分类的兼容性与易用性，使垃圾分类行为难以扩散。
3.2 奖惩措施不完善
只有少部分城市的垃圾分类政策涉及到奖励措施，相比较惩罚措施而言，奖励措施并没有规定具体的奖励形式和标准。银川市、杭州市和厦门市等城市奖励建立了积分奖励制度，但是居民参与积分兑换的比例不超过五成，还存在积分兑换资源区域分配不均衡、奖励资源短缺导致积分长期积压无法兑换等问题。由于在政策制定的过程中缺乏群众意见，导致奖励措施并不能满足城市居民的实际需求。居民对奖励政策的参与度不高，奖励措施对实行垃圾分类政策没有明显的促进作用。此外，对从事垃圾分类、运输、回收和处理的企业没有直接的财政补贴，垃圾分类行业尚未成熟，获利微薄，在经营过程中，需要缴纳多项税收，成本较高，导致部分垃圾分类收集企业难以为继，不利于垃圾分类工作的推进。
大部分政策都对处罚标准和形式做了详细的规定，但是处罚力度较小，威慑力不足。目前各个城市主要通过罚款方式来推进强制垃圾分类工作，大部分城市对居民个人混合投放垃圾或随意倾倒垃圾等违规行为，处以50元-200元之间的罚款。厦门市将对居民个人的罚款金额提高至1000元，杭州市、广州市等个别城市逐步将垃圾分类纳入信息信用系统，各个城市针对单位违规投放生活的罚款标准在500元-50000元之间。与国外发达国家相比，这些城市生活垃圾分类政策中的惩罚措施并不严格，美国各州都有法律对乱丢垃圾的行为进行制裁，乱扔垃圾将会被认定会犯罪，情境严重的甚至会因此进监狱。
3.3 政策执行效率较低
2019年《中国城市居民环保意识调查》报告显示，有39.1%的受访者认为现阶段垃圾分类的效果不是很好，甚至很差。政府作为政策执行的主体，在财政预算、垃圾回收处理技术等方面存在固有限制，而大量的社会资源没有得到充分利用，导致部分政策落实缓慢。目前政府对垃圾分类的宣传还局限于颁布政策、张贴横幅等方面，宣传内容不够深刻、范围不够广，无法给居民留下深刻印象。在政策执行过程中，各部门职责划分不清，监督不到位，对于混合投放生活垃圾等违规行为无法进行全天候全方位的全面监控。在居民小区、综合性商城、街道等人口密集区域垃圾分类配套设施不够完善，街头垃圾桶分类设置简易，无法与规定的分类标准匹配。
企业在垃圾分类政策执行中具有重要作用，但目前我国企业垃圾分类主体意识淡薄，垃圾分类技术落后，难以形成完整的垃圾回收处理产业链。企业对垃圾的分类处理主要集中在末端处理上，而收集与运输垃圾仍要依靠环卫工人与废品回收站，环卫工人由于缺乏垃圾分类知识未能有效分类收集运输垃圾，而废品回收站只回收有价值的垃圾而对剩余垃圾不会额外投放精力，导致垃圾种类未被细分便直接被收集处理。而政府部门在处理垃圾的最终过程中，没有发挥组织协调作用，企业与居民之间沟通不畅，在垃圾回收处理循环利用方面需要先进的技术和大量的资金，企业难以承受独自研发的风险。垃圾分类政策的执行难以实现环环相扣，导致生活垃圾的分类投放、运输、处理、回收、再利用的整个过程无法形成良性循环。
4 改进建议
4.1 稳定分类标准，增加宣传教育
垃圾分类标准随着国家整体政策逐步完善以及生活垃圾终端处理技术变化而不断变动，垃圾分类标准不统一、不稳定，垃圾分类的相关知识不能在居民间推广。只有在垃圾分类政策中制定科学统一的分类标准，使分类标准在全体居民中形成共识，并且长期坚持此标准，提高垃圾分类标准的可用性，促使城市居民将垃圾分类习惯融入到日常生活中，使得垃圾分类投放成为生活常识。全国统一将生活垃圾分为有害垃圾、可回收物、厨余垃圾、其他垃圾，对四大类别下的明细目录进行统一划分，建立全国通用的标准，降低垃圾分类知识的学习难度。此外，还需统一垃圾分类标识，四类垃圾分别采用四种颜色的垃圾桶，可回收垃圾对应蓝色、有害垃圾对应红色、厨余垃圾对应绿色、其他垃圾对应灰色。让流动人口不论在哪个城市都能快速、便捷的进行垃圾分类，提升居民垃圾分类的意识。
即使为了适应政策和技术的变化，而必须改变垃圾分类标准时，应当加大对于新标准的宣传力度，尽量避免由于标准变化而打击城市居民参与垃圾分类的积极性。可以将学生群体作为政策的宣传起点，将全国统一的城市生活垃圾分类标准、标志等知识加入到中小学生课程中，在生態文明思想政治教育课程中加入垃圾分类知识点，让学生意识到垃圾分类对于社会发展的具有重要作用，并掌握垃圾分类的具体方法。由学生对家庭成员产生积极影响，从而促进垃圾分类政策的推广与实施。利用新媒体、明星效应等方式进行公益宣传，在全社会营造“垃圾分类从我做起，爱环境人人有责”的良好氛围，让所有居民适应、接受、熟知垃圾分类标准，在进行生活垃圾分类投放时可以做到不假思索。
4.2 加大奖惩力度
对城市居民进行详细调研，了解居民的实际偏好，制定满足居民需求的具体奖励措施。设定具体的奖励金额，对举报违规投放行为的居民实现现金奖励，第一次举报奖励100元，第二次举报奖励200元，以此类推。对于严格按照规定进行分类投放生活垃圾的居民也可以直接奖励现金，各个城市可根据各自的财政情况设置具有吸引力的奖金标准，这样才能增加居民参与垃圾分类的兴趣，形成邻里之间相互督促的良好局面。对垃圾分类的相关企业直接进行财政补贴，尤其企业在研发先进的垃圾回收处理技术或设备时，补贴可以降低企业的风险，提高企业的积极性。此外，可以降低垃圾分类企业的贷款条件，制定税收减免政策，从而增强企业对环保事业的参与度。
适当调高企业和居民的处罚金额。对于违反垃圾分类政策的居民，将处罚金额调高至以3000元起点，安排专门的部门和人员进行监督和实施罚款。将违反垃圾分类政策的行为纳入个人征信系统，拒不改正的，限制乘坐公共交通工具，限制银行贷款等。对于违反垃圾分类规定的企业或商家，将处罚金额的最低限额调整到20万元，提高企业的违规成本。成立特定的部门负责实行惩罚措施，一视同仁严格落实相关措施，有效约束居民和企业的相关行为，让垃圾分类政策在生态文明建设中发挥实际作用。
4.3 构建垃圾分类产业链
引入市场资本，开发垃圾分类处理的潜在市场，优化资源配置，提高政策执行的效率。从前期的分类垃圾桶、特制垃圾袋等基本容器，宣传垃圾分类政策的手册、标语等，到中期的垃圾清运车辆，再到后期的垃圾无害化处理和回收循环利用，都具有广阔的市场前景，政府亦无法包揽所有工作，利用市场的力量不仅可以减轻政府的财政压力，还可以提高垃圾分类的专业化水平。政府与企业合作，政府侧重于引导居民配合相关企业的工作，协调垃圾分类企业与居民之间的利用冲突，制定行业规范，维持垃圾分类处理市场的秩序;企业侧重于垃圾分类投放、收集、运输、回收处理等环节的具体实际运作，开发关于垃圾分类标准明细目录的软件，便于居民快速掌握垃圾分类知识，在垃圾处理末端，企业要积极研发先进的无公害垃圾处理技术。利用互联网先进技术，每一步都通过网络记录下来，将垃圾分类投放到处理的整个过程链接起来，同时也利于政府对于企业的监督。
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