周思维 王宝富 熊艳
摘 要：省级科技计划是政府在科技创新领域发挥引领和指导作用的重要载体，项目形成与评价机制的设置关系到科技计划实施的成效。本文在结合国家级科技计划项目管理、各省的项目管理经验的基础上，以S省为例，对其现有的科技计划项目形成及评价机制进行分析并提出优化建议，旨在促进形成充满活力的科技管理和运行机制，以推动省级科技改革、科技创新不断向前发展。
关键词：科技计划;形成机制;评价机制
中图分类号：TB 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.28.072
1 背景及意义
建设创新型国家，科技创新是基础。科技计划（专项、基金等）（以下简称“科技计划”）则是政府支持科技创新活动的重要方式。国务院《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（國发〔2014〕64号）明确了改革的目标和布局，形成了具有中国特色的科技计划体系。随着科技改革的不断推进，《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见（以下简称“意见”）》（中办发〔2016〕50号）、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）等文件对科研项目的管理提出了更高的要求，旨在促进形成充满活力的科技管理和运行机制，更好地激发广大科研人员积极性和创造性。
各省（区、市）也积极响应国家的科技发展战略，结合本地的实际，进行了科技计划管理改革，逐步形成了较为完整的科技计划体系。其中科技计划项目的形成与评价是科技计划项目管理中必不可少的环节，完善的项目形成机制能体现科技发展的目标并有效实现创新驱动发展的决策、科学、高效的科研项目评价机制有利于提高资源配置的效率、提高财政资金的使用效益、提升项目的绩效水平，充分激励科研人员。研究科技计划项目的形成及评价机制有利于深化科技改革，优化地方政府科技计划的投入与产出形式，让科技为地方经济和地区发展提供更强大的支撑。本文以S省为例，从其实际的科技计划的构成出发，研究其项目的形成与评价机制，提出相应的优化措施。
2 科技计划项目概况
2.1 项目类型与资助导向
S省科技计划根据该省的经济社会发展和科技发展需要设立，由省级财政科技计划项目专项资金资助。S省科技计划项目是S省科技计划组织实施的基本单元。主要分为应用基础研究计划、重点研发计划（重大科技专项）、科技成果转移转化引导计划、科技创新基地（平台）和人才培育计划作四大类。根据2020年度和2019年度S省科技计划项目指南，2020年的科技计划项目共20类，在2019年度16类项目的基础上增加了5类，减少了1类。
2.2 项目评审和资助方式
项目申报单位和项目负责人根据项目申报指南的要求进行项目申报，该省科技厅或科技厅委托的第三方机构受理项目申报材料，对项目申报资料的完整性、规范性、与申报指南的相符性等进行形式审查，对形式审查合格的项目予以受理。由科技厅负责组织项目评审，或委托第三方机构组织项目评审。项目评审方式以网络评审为主，也可采取会议评审、答辩评审、通讯评审的形式。应用基础研究项目中的自由探索型项目采取网络评议与会评相结合的方式进行评审，重大项目在网络评审基础上采取会议评审、答辩评审、现场考察等方式进一步审核;对前补助方式支持的财政资金100万元及以上的项目还需进行资金预算评审。
S省科技厅根据重大科技创新任务和申报指南，结合评审情况，充分考虑区域、行业、重点发展领域等，按照择优支持原则，提出项目及资金分配建议方案。项目专项资金主要采取前补助和后补助两种支持方式。资金资助方式根据科技创新活动及项目属性确定，在年度项目申报指南中予以明确。2019年S省科技计划项目中只有2类项目采用后补助的资金支持方式，而2020年的项目仅1类项目采用后补助方式，其余项目均采用前补助方式。
2.3 项目结题验收与绩效评价
项目验收由科技厅或科技厅委托推荐单位、第三方机构组成验收专家组组织验收。可采取网络验收、会议验收、现场验收、审核验收、委托验收等形式，依照项目任务合同书的考核指标对验收报告进行审核确认。获得S省科技计划项目专项资金前补助方式支持的项目须进行项目验收和财务验收，财务验收可先于项目验收单独开展，也可和项目验收一并进行。后补助项目采取事后奖补方式，不进行评审验收，但要加强立项审查。验收专家组按照通过验收（含整改后通过）、不通过验收两种情况形成验收结论。项目绩效评价与项目验收可同时进行，绩效评价严格依据任务合同书开展，围绕任务合同书确定的绩效目标进行项目绩效自评和一次性综合评价。
3 比较分析S省科技计划项目现状
S省科技计划改革经过5年的建立与发展，已经形成了一定的规模，笔者在与国家科技计划的投入与项目组成进行比较、分析了S省2019-2020年连续两年的科技计划项目指南、对比其他省（市、区）的项目管理办法后，针对S省科研项目形成机制和评价机制提出以下几点意见。
3.1 基础研究投入有待加强
近年来，S省对科研经费的总投入实现了较为迅速的增长（见表1），从2015年502.9亿元增加到2018年737.1亿元，各类经费投入每年都持续稳定的增加，基础研究投入在各类经费投入中最低。各类经费投入占比基本与全国相当，增长趋势略有不同。其中基础研究的投入占比相较于全国水平的稳定增长有一定的波动，2018年基础研究的占比略低于全国水平。应用研究经费的投入占比在2018年也处于下降水平，而试验发展经费的投入占比在不断增长，与全国的情况相反。
3.2 项目资助结构有待优化
具体分析S省科技厅发布的2019年度科技计划项目申报指南，对S省科技计划项目支持的4个大类，16个小类，51项具体项目的资助信息进行统计，应用基础项目的经费支持最多不超过50万，其中自由探索型项目的经费资助不超过10万，处于所有资助项目的最低水平。2020年应用基础项目的经费支持最多不超过80万，而自由探索型项目仍不超过10万，对基础研究的资助经费处于所有资助项目的最低水平。可见该省对基础研究的重视度还不够，资助力度有待加强。
从资助学科类型来看，应用基础研究支持领域，重点仍在“应用型”的基础研究，纯碎的理论基础研究如数学、物理等基础科学研究基本缺失。根据四部委联合发布的《关于加强数学科学研究工作方案》，“数学是自然科学的基础，也是重大技术创新发展的基础。”数学能为其他学科提供不可或缺的重要支撑，因此要持续稳定支持基础数学研究、稳定自由探索项目经费占比。对于交叉科学的支持也仅体现在应用基础研究项目中，未明确具体支持领域。
3.3 项目绩效评价体系尚未建立
3.3.1 项目绩效评价重视度不够，绩效目标设定不明确
S省尚未出台独立的科研项目绩效评价工作办法，各依托单位在进行项目管理时还无标准可依。2020年的科技计划项目指南已对绩效目标进行了规定，但绩效目标仅针对于19个项目大类，未按具体项目进行设定，阶段性目标不明确。部分项目评价还存在“一刀切”的做法，即不同类别、学科的项目都采用论文或专利、专著数量为评价指标。定性与定量目标的设定结合度不够，2019年科技计划的16类项目中，有一半的项目未设置定量的考核指标;2020年的19类项目大部分在指南中明确了定量考核指标，超过三分之一的项目只规定了定性的指标，个别项目未提及考核指标。
3.3.2 绩效评价形式单一，存在信息不对称的情况
高校的绩效评价主要是由学院等二级单位负责对科研工作进行绩效考核，项目负责人考核项目主要参加者完成特定科研工作的质与量，学院负责考核项目负责人组织实施特定科研项目的质与量，学校科研管理部门对学院的考核结果进行认定，是一种自下而上的考核方式。一方面，这种绩效评价方式的评价者身份较为单一，学院和学校层面多以科研管理人员为主，行业的专业性可能不够强;另一方面，这种评价方式可能会缺乏宏观性，单纯的关注了“本单位”“本校”，评价角度较为主观;再者，自下而上的考核方式无意中形成了绩效评价的单方向信息传输，忽视了评价双方的互动。
3.3.3 绩效评价结果未被充分利用
科研项目绩效评价的结果是项目间接费用中绩效支出的直接依据，科研项目的绩效成都应该最大程度地直接反应项目负责人在科学研究中所作的努力和付出贡献，目前大部分高校的间接费用中分配给负责人用于项目间接成本的中绩效支出的比例只有40%-60%，部分高校还限定了其中间接成本的支出比例，科研人员的自主分配权不高，且普遍认为得到的绩效鼓励不足以代表自己的付出。
4 S省科技计划项目形成及评价机制的优化建议
4.1 优化项目形成机制
4.1.1 加大基础研究投入，提升原始创新驱动力
“基础研究是整个科学体系的源头，是所有技术问题的总机关”;《“十三五”国家科技创新规划》、2018年国务院发布的《关于全面加强基础科学研究的若干意见》（国发〔2018〕4号）、2019年四部委发布《关于加强数学科学研究工作方案》、2020年五部委发布《加强“从0到1”基础研究工作方案》等文件都强调强调“强大的基础科学研究是建设世界科技强国的基石”，要不斷加强基础研究，提升创新能力。结合国家政策要求和S省的基础研究投入情况，一方面可以进一步整合科技计划类型，将应用基础研究上升为“基础研究”或“自然科学基金”，强调自由探索、突出原创，加大对纯碎基础研究特别是数学、物理等理论基础研究的支持。进一步将简单的“需求引导型”和“自由探索型”分类上升为以科学问题属性为导向的资助模式，将需求引导和自由探索贯穿在不同的科学问题探索中。可按照国家自然科学基金四大类科学问题属性进行分类资助、分类评审。另一方面在下一步的科技改革中将大幅增加基础研究经费投入，提高原始创新能力作为首要目标，丰富基础研究的资金来源，通过接受社会捐赠、与社会机构共同设立联合基金等方式增加基础研究的投入渠道。
4.1.2 加大交叉学科支持力度，鼓励企业、事业单位合作开展研究
对于基础研究项目，打破学科壁垒才能达到不断的创新。对于应用研究项目，实现资助导向的交叉、科研团队的融合，将集成创新、跟踪创新、引进消化吸收再创新导向都融入到重点研发计划（重大科技专项）、科技成果转移转化引导计划、科技创新基地（平台）计划中，鼓励学科与产业的结合。引入“区域创新联合基金”“企业创新联合基金”等跨地、跨行业的资金支持，鼓励科研团队跨地合作。
鼓励高校与企业、高新园区合作，形成高校科研人员和企业创新团队交叉融合的研发团队。建立信息共享和协同研发的平台，打造应用研发的科技创新联盟，并且以此为载体，让高校的科研人员快速掌握制约企业、行业、产业发展的技术瓶颈问题，在结合企业的实际需求、行业的发展，考虑实施的可行性后形成应用研发的项目库，再面向科研人员发布指南。以此突破关键的研发难点，通过高效科研人员和企业科研团队的协同创新，推动S省一般企业向高技术转型、促进高新园区的快速发展。真正实现问题驱动、理论创新，技术突破革新。
4.1.3 丰富项目资助与评价模式
在当前充分调动科研人员积极性、创新激励方式、进行“包干制”试点改革的背景下，项目资金资助方式也应进行多元化的尝试，增加后补助资助方式支持的项目。对于应用类以市场结果为导向的项目可采取分段资助、后补助的支持方式，基地类、平台类项目可多采用创新平台后补助的方式，人才项目多采用奖励性后补助的方式。
根据项目类型、特点、财政补助经费的资助强度来确定评审形式、验收的形式、验收专家的组成。例如，可综合安徽省和天津市的管理方法，规定省财政资助20万元及以下的项目，采取通信验收或网评验收形式，验收专家组成员一般不少于5人，其中财务专家不少于1人;20万元以上至100万元以下项目可采取会议验收形式;100万元及以上重大项目的验收可以采取现场验收形式，或由组织验收单位委派2名及以上专家事先现场考察，核实相关情况后，再采取会议验收形式。20万以上验收专家组成员一般不少于7人，其中财务专家不少于2人。
在对项目进行评价与验收时要允许试错、允许研发失败，以减轻科研人员的压力，提高激励力度。验收结论在通过验收（含整改后通过）、不通过验收两种情况基础上增加“结题”验收结论，对于部分探索性强、风险高的基础研究类项目，本着鼓励科研人员大胆探索、宽容失败的原则，根据原始记录证明承担项目的科研人员确已履行勤勉尽责义务的，可予以“结题”作为验收结论。
4.2 建立完善的项目绩效评价机制
建立完善的科研项目绩效评价机制意在提高项目承担单位的绩效管理意识，提高科研经费的使用效益，充分激励科研人员，充分调动科研人员的积极性和创新创造的活力。可从以下几方面完善科研项目绩效评价的机制。
4.2.1 明确设定科研项目绩效目标
在制定项目绩效目标时要充分考虑目标的科学性、合理性、可考核性，将整体目标与阶段性目标、定性指标与定量指标相结合，推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变。项目负责人在项目申报书中要按照项目指南的要求确定绩效目标，且目标的制定要具有阶段性，用于项目过程管理中进行实质性进展的评价;项目主管部门在项目立项评审时对任务书中的绩效目标与指南要求目标的相符性进行判断;项目承担单位，要牵头对项目进行绩效评价，对项目的实施进度进行监督，对考核节点进行界定。
4.2.2 分类实行项目绩效评价
不同类型的研究有其自身的特点和资助导向，固定不变的统一评价标准并不一定适合所有的項目或学科。所以在实行科研项目绩效评价时也应按照项目的类型、学科的特点进行分类评价，而不是简单笼统地进行“一刀切”的评判。科学研究要允许失败，但要分析失败的原因、吸取教训，是否有不可逾越的障碍，鼓励科研人员敢于挑战、不断创新。对于不同类别的项目制定相应的评价指标，同时可以适当延长绩效评价的时间，在项目结束后2-3年内进行绩效跟踪评价和动态评价，看科研成果是否能真正带来社会经济效益，是否能解决该省实际的社会发展关键问题，是否能支撑产业关键技术的发展。
4.2.3 丰富科研项目绩效考核评价方式
为了让科研项目绩效评价的结果更为全面、客观，在评价主体上适当淡化科研管理者的作用，引入国内外同行的评议、市场评价等“第三方”评价，将评价的视野放到整个国家最新的科技发展环境、国际的前沿，同时，在科研项目绩效评价中引入自我评价报告，建立起项目负责人对评价结果的反馈通道和机制。
4.2.4 注重绩效评价结果的应用
绩效评价结果运用等级评价制，项目绩效的评价结果可以分为A、B、C三个等级。科研项目绩效评价结果作为后续项目支持、科研表彰奖励等工作中评定的间接依据，对于绩效评价结果优秀的科研团队要予以优先考虑。在评定职称、发放人员绩效时也应更加注重科研项目综合绩效评价的结果，而不是简单地计算获得科研项目的数量和经费规模，科研项目的成果和效益同样应该纳入考量指标。项目绩效的评价结果可作为科技计划的绩效评价依据，与人才评价、与相关责任单位的绩效评价结合起来。
参考文献
[1]国务院《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64号）[Z].
[2]S省科学技术厅关于印发《S省科技计划项目管理办法》的通知.
[3]S省科技计划项目专项资金管理办法[Z].
[4]S省深化科研项目评审改革实施方案[Z].
[5]习近平：深入贯彻落实党在新形势下的强军目标，加快建设具有我军特色的世界一流大学[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-02/28/ c_128754803_2.htm.
[6]中共北京市委办公厅北京市人民政府办公厅印发《北京市进一步完善财政科研项目和经费管理的若干政策措施》的通知[Z].
[7]冯晋.深化科研项目管理改革 提升地方高等学校创新能力[J].科学咨询，2017，（27）：44-45.
[8]安徽省科技计划项目验收实施细则（修订）、天津市科技计划管理办法[Z].
[9]重庆市科技计划绩效评价暂行办法[Z].
