张洁慧
摘 要
精准脱贫与防止返贫同样重要，在前者即将大功告成的时候，工作劲头丝毫不能放松，应当及时将重心转移到后者上来，为此还要优化机制，做好精细化管理，唯此才有可能最大限度地阻断返贫，巩固好脱贫成效。本文结合宿迁市扶贫返贫现状，结合乡村振兴战略背景，从预防角度改进可持续脱贫机制，从治理角度构建防止返贫严密防护网，探索可持续发展之路。
关键词
乡村振兴;返贫机制;宿迁市
中图分类号： F323.8 文献标识码： A
DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2020.09.076
截至2020年1月7日，江苏省脱贫攻坚工作取得了决定性成效，在近4年的脱贫致富奔小康工程中，脱贫率累计达到99.99%以上，2020年是脱贫攻坚全面收官之年，在此阶段的重点任务是巩固成果、提升水平，增强脱贫的稳定性和可持续性，探索建立缓解相对贫困的长效机制。长期以来，宿迁市作为江苏省唯一的国家扶贫改革试验区，坚持问题导向，注重机制创新，积极打造“电商+扶贫”等模式，“股权”扶贫模式更被汪洋同志批示肯定。但是前期因为扶贫开发的观念不新，对精准扶贫的认识不足;扶贫开发虽立竿见影，但扶贫对象易返贫;扶贫投入不足，持续发展能力较弱;扶贫模式单一，持续创新力不足;经济基础薄弱，扶贫的社会参与度不高等现状的存在，使得本市在防止返贫、可持续发展等问题上面临较大的挑战。习近平总书记曾在全国“两会”上说到“防止返贫与继续攻坚同样重要”。乡村振兴战略下，精准扶贫后时代防止返贫长效机制与可持续发展研究是实践习近平总书记扶贫思想的重要路径。
1 乡村振兴战略背景下返贫现状与成因的分析
1.1 农业劳动生产率偏低，风险较大，导致农户收入不稳定
相较于经济发达的苏南地区，宿迁市整体农业基础设施薄弱，机械化程度较低，生产经营分散，生产成本高，产业资本积累缓慢，不仅制约了农业劳动生产率和农民农业生产经营性收入的持续提高，而且在一定程度了阻碍了农村产业分工和农业产业化发展。在农业标准化工作上，存在农业标准结构与农产品品种结构、生产环节脱节;标准修订滞后，与现实农业生产实际脱离;标准制定程序和落实不严谨等问题，导致现代农业发展较为缓慢，劳动生产率偏低。主要来源依靠农业生产的脱贫农户，当人力资本、技术赋能、资本投入均匮乏时，其劳动生产力还要低于平均水平，最后很容易“入不敷出”。
同时，农业生产经营过程面临的自然风险、市场风险、技术风险和社会风险是复杂多样的，对宿迁市而言，市场风险较为突出。由于价格的波动、农产品生产和销售的不对称时间差、过高的储存运输成本，在小规模家庭生产经营模式中，信息的不对称现象更加突出，导致农户收入不稳定，极容易出现二次返贫。
1.2 农村产业融合度低，利益联结不稳固，导致农村产业发展与脱贫人口增收关联度不高
促进农村一二三产业融合发展是党中央、国务院作出的重要决策，宿迁市作为生态经济的先行区和探索区，在发展生态经济的同时，注重探索与农村产业的融合发展，试图激活各要素市场，增加农民财产性收入。但是以本市生态经济示范镇产业融合发展的实际情况而言，这种融合水平总体上还处于初级阶段，加工流水线以原材料生产和最初级的农产品加工为主，产业融合链条短，高附加值的农产品较少，小规模经营模式中市场拓展能力不足，导致农业附加值没有得到很好的挖掘。同时在农业多功能性的挖掘上，未能与当地的养老、文化、健康等产业进行深度融合，开发出来的休闲农业和旅游农业等项目发展模式单一，同质化严重，对消费者吸引力不足。在产业融合的利益联结上，无论是“订单合同型”还是“土地股份合作型”模式，各方最终都会以“利益最大化”权衡，经济地位决定经济结果，导致大部农民与企业间权益共享、风险共担、互惠共赢的良性互动关系尚未真正建立。在产业经营主体的带动能力上，除一些乡镇利用龙头企业有带动产业发展趋势外，大部分地区存在管理粗放、创新能力不足等问题，导致农村产业发展与脱贫人口增收关联度不高。
1.3 农民因病、因学、因自我发展能力不足，导致返贫风险加大
农民因家庭医疗开支的大幅增加，因支付子女学费和生活费导致开支日益上扬，对政府等的外部帮扶力量形成了习惯性依赖，在经济社会环境的深刻变化下，没有能力做出有效的自我发展和自我增值。宿迁市在前期工作中，重点健全兜底保障体系，聚焦病残学灾老等深度贫困群体，建立政策保障体系，着力巩固健康扶贫防线，扶贫助学实现学前到高等、公办和民办、市内加市外、就学与就业全覆盖，持续减轻低收入农户相关保险和基本生活费用支出，有效缓解了支出型贫困。但是在自我发展能力上缺少前瞻性，防止返贫更重要的是农民要能不断提高自身收入，借助主观能动性降低返贫的风险。
2 乡村振兴战略背景下从预防角度实施防止返贫机制
实施可持续脱贫和防止返贫长效机制，不仅要给脱贫户一定的缓冲期，继续享受扶持待遇，巩固脱贫成效，重点是要脱贫之后有发展，通过不断发展增强自身的抗风险能力。在乡村振兴战略背景下，从预防角度出发，推动脱贫攻坚、富民增收、农房改善、公共空间治理四项工作取得更大实效。
第一，乡村振兴战略背景下要优化“精准识别”防治返贫机制，从参与者到对象建立起动态的识别体系。针对农业、农村、农民层面中可能出现的返贫风险和影响因素，做好顶层设计，实事求是将贫困线边缘的人纳入精准识别机制，利用医疗、教育、财政等共享大数据，时时“回头看”，设立预警值，确保动态识别。
第二，乡村振兴战略背景下要優化“精准帮扶”防治返贫的机制，对“政策性”“能力性”“环境性”致贫返贫人口做好应对措施。扶贫方式效用的可持续发挥决定了贫困人口能否稳定脱贫，脱贫攻坚、富民增收、农房改善、空间治理作为宿迁市乡村振兴治理的四项重点工作，从长期来看“精准帮扶”尤为重要，“主体—供体—载体”的联动中，“精准帮扶”实现人力、财力、物力的精准配置和转移，对各种原因导致的返贫因素具有“实战性”作用。
第三，乡村振兴战略背景下要优化“精准管理”防治返贫机制，要建立健全多个部门的信息共享、沟通协调机制，实现对脱贫人口的动态管理，跟踪了解他们的生活、生产等情况，加强对他们的后期扶持，继续保留必要的优惠政策，继续采取必需的帮扶举措，切实提升脱贫人口的可持续发展能力，防范脱贫人口返贫。宿迁市建立的全国首个精准脱贫“6+N”开放标准体系作为“精准管理”的良好基石，以标准化工作推进农业劳动生产率，农村一二三产业融合及农民各因素返贫的管理。
第四，乡村振兴战略背景下要优化“精准考核”防治返贫机制，构建一套适合宿迁市实际情况并能量化、可操作的考核指标体系。在实践主要有以下三种类型的考核指标体系：
①按照绩效要素结构进行指标设计的方法。精准扶贫绩效是政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化，为此指标设计应围绕精准扶贫所涉及的工作内容展开。
②运用标杆管理进行指标设计。标杆运用在管理学上表示对其他事物进行度量的一种尺度，确定某个标准值作为指标设计的思路。在扶贫项目绩效指标设计过程中，考虑与过去比较、跨截面比较、实际业绩与业绩标准比较，尤其可以在相类似项目上，可以把苏南、苏中地区作为标杆进行区域比较。
③运用关键绩效指标（KPI）进行指标设计。通过对扶贫项目内部运作过程中关键成功要素的提炼和归纳，找出关键绩效指标，应涵盖那些有助于决策者根据评估成果作出更好的、更合理分配的关键维度。本人认为运用标杆管理进行指标设计考核的方法在现阶段更能做出及时有效的动态评价，对防止返贫的预防效果更为明显。
3 乡村振兴战略背景下从治理角度构建防止返贫严密防护网
脱贫户收入不达标是返贫的主要成因，乡村振兴战略背景下强调高质量脱贫观念，根据信息传递理论与风险管理理论，需要在脱贫户周围构建严密的防护网，阻挡一些不利因素对脱贫户产生的负面冲击，使这些冲击不会对脱贫户造成过大的威胁和损失，同时应积极从农业、农村和农民层面进行治理，从以下几方面构建长效的可持续发展机制。
第一，建立信息捕捉——信息甄别——有效应对——冲击解除长效机制，成立返贫信息预警处理中心，由该中心及时捕捉可能给脆弱性脱贫户带来负面冲击并致贫的影响因素信息。利用教育、财政、医疗等大数据平台收集的数据进行处理和分析，确定警兆，由专人负责根据警兆的判别进行警源的寻找，主要是对返贫的类型做出确定，同时根据程度确定警度后选择恰当的干预措施。可借鉴根据警度进行“帮、扶、引”三类救助，利用后续的专项监测和日常监测，实施人性化帮扶。
第二，突出产业带动，健全宿迁现代农业产业体系。继续深入实施生态高效农业倍增计划，大力推进特色农产品生产和精深加工、农村电子商务融合发展和品牌化发展，提升宿迁市农产品附加值;优化农产品现代流通运营模式，科学规划冷链物流布局及其基础设施;大力推进一二三产融合发展，深入实施休闲农业和乡村旅游精品工程;借力特色小镇发展，注重提升农业农村新业态的发展质量，进一步稳定农户收入。
第三，深化要素改革，激发农村经济社会发展活力。土地、资本、人才是农村经济社会发展的“三驾马车”，宿迁市在把公共空间精准“腾出来”、有效“用起来”、真正“美起来”、长效“管起来”的工作中应因地制宜地盘活农村土地闲置资源，探索农村集体经济新的实现形式。农村金融改革应立足实际调研，推动建立多层次、可持续的现代农村金融体系，增强农村地区金融资源承载力和农村居民金融服务获得感，优化利益联结关系链。加强农村专业人才队伍梯队建设，建立有效的激励机制，吸引更多优秀的人才加入乡村振兴发展中。
第四，强化农民主体地位，不断培育主体性文化。各级干部工作人员积极扮演“宣传队”“引路人”“协调员”等角色，治理突出扶志增能，积极探索“能人+困难户”的模式，由能人开拓市场找销路，困难群众在家创业加工，实现持续稳定增收。引导农民主体坚持渐进性参与原则，在尽量不损失利益优势方权利的基础上，分阶段、分步骤，循序渐进地提升利益劣势方的权利地位，进而理顺各方利益联结关系。用好“学习强国”等宣传平台，拓宽农民经济生活视野，高扬诚实劳动、自力更生的价值取向，帮助贫困群众树立起勤劳致富的志气和信心，消除精神贫困，阻断贫困代际传递。
宿迁市乡村振兴发展之路已明确提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，要实现此战的胜利，必须要从防止返贫和有效的可持续治理两个方面做好规划和落实。
参考文献
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