黄逸橙
摘 要
新《土地管理法》提出：“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”本文在新法背景下，从瓯海区农房闲置原因入手，预判农民盘活农房意愿，分析瓯海区盘活农房方面的问题，并针对性地提出优化盘活建议。
关键词
新土地法;农房;闲置;盘活
中图分类号： D922.3 文献标识码： A
DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2020.09.077
Abstract
The newly revised Land Administration Law of the PRC puts forward that "rural collective economic organizations and their members are encouraged to make full use of idle homesteads and houses."Under this background， starting with the idle reasons of rural houses in Ouhai District，this paper predicts the willingness of farmers to activate rural houses，analyzes the problems of activating rural houses in Ouhai District，and puts forward suggestions for optimizing the activation.
Key Words
The newly revised Land Administration Law of the PRC;Farmhouses;Utilization
2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，新修订的《土地管理法》第六十二条条提出：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”{1}农村闲置农房盘活出现新的机遇。
温州市瓯海区经济发展速度较快，大量农村人口外出谋生，出现大量宅基地（含农房）长年闲置等问题。本文将基于对瓯海区农房闲置原因的分析，及新土地法发布后农民处室宅基地意愿预判，剖析瓯海区在盘活闲置农房方面的问题，从而提出优化利用的对策。
1 瓯海区农房闲置原因分析
1.1 城市化水平不断提高
随着瓯海区城市化的快速发展，导致大量农民不愿再靠微薄的耕种收入维持生计，大量的农民选择进城务工甚至定居，出现了农村的“空心化”“农业边缘化”，形成了工业化和城镇化过程中工农失衡和城乡失衡，导致了闲置农房的大量出现。
1.2 农民对农村改造的不合理预期
随着新农村建设的发展，瓯海区城市化水平不断提高，许多城郊地区房价也不断攀升。如瓯海区丽岙街道城市化水平高，农房也存在着潜在的升值空间和利润价值，因此，大量农房被闲置，以期有一日被拆迁或征收可变现。2011年，丽岙街道推出宅基地置换政策，许多农民为换取更大面积的楼房，便违规扩大农房面积，增加了闲置农房的面积。
1.3 传统文化的影响
温州市瓯海区的农村依然属于熟人社会，虽然许多农房常年没有人居住，但是每逢春节等重要中华民族传统节日，在外打拼的温州人便会回到“祖宅”中团聚。因此，“祖宅”对大部分人来说是感情的寄托，是家族历史传承的载体，所以他们宁可闲置农房，也不将其卖出变现。
2 农民处置农房意愿预判
新法鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，政策支持可一定程度上提高农民盘活农房意愿，下文从三种盘活方式分析农民盘活农房意愿：
2.1 农户个人出租闲置农房意愿
目前瓯海区空闲农房多，在瓯海区巨溪街道、郭溪街道，不少闲置房屋通过个人途径出租给了外来人口农房，但月平均租金较低。可见，瓯海区的农民对盘活闲置农房有着较强意愿，即使村集体未统一组织盘活，农民也会自发通过出租等形式盘活闲置农房谋利。新法鼓励盘活闲置农房，若有配套政策、平台规范闲置农房出租行为，将增强农户盘活意愿。
2.2 农户将农房交由村集体统一盘活意愿
由其他地区的优秀经验可见，由村集体（或合作社）牵头，统一盘活整村闲置农房是比较有效的方式。但是，农民对村集体统一盘活农房却有一些顾虑。由于温州市瓯海区山地地形的影响，居民居住呈现分散化特征，这对于农村基础设施建设具有不利影响，农户担心因基础设施配套跟不上、农民房屋质量不理想、可用房屋布局分散、缺乏相关法律、规划支撑等，农房交由村集体处理收益将会不佳，且自身将丧失农房处置主动权。因此虽然新法鼓励，但若无配套激励政策，此类问题得不到解决，农户将农房交由村集体统一盘活意愿不强。
2.3 农户将农房交由社会资本统一盘活意愿
将农房交由社会资本盘活也是较为常见的盘活方式，是否能获得可观利益是农户将农房交由社会资本统一盘活的关键因素。如大罗山盘垟村村民就是与浙江奥美立文化发展有限公司投资、浙江隐墅乡村旅游开发有限公司签下15年的房屋租賃合同，由上述两公司进行对村里的农房进行修复、设计并提升改造，打造创意村。但大多数情况下，部分村民认为流转期限较长，租金收益不高，希望参与分红，而由于农民对合同契约诚信度不够现象普遍存在，因反悔而出现的经济纠纷时有发生，社会资本一般不愿意让农户入股或参与分红。因此出台政策调节引导其中矛盾，提高双方利益，保护双方权益，是促进农户将农房交由社会资本统一盘活的有效方式。
3 瓯海区在盘活闲置农房方面存在问题
3.1 农房确权难度大
瓯海区许多农房建设年代久远，因历史原因，诸多房屋存在权属不清情况。部分农民物权意识淡薄，对“产权证”价值和作用认识不到位，对确权认证的主动申请方面意识不强。农房确权率低，会为今后的流转、盘活埋下许多问题。且宅基地确权职能刚刚由区资规局划转到区农业农村局，在工作上还存在衔接不畅的问题，如双方都对目前的农房基数、闲置情况掌握不精确，加之农业农村局宅基地确权人员队伍比较薄弱，确权工作开展难度较大。
3.2 农户意愿有待加强
闲置农房盘活多以租赁形式，总体溢价不高，部分村民认为流转期限较长，租金收益不高，且第三方并不十分乐意让村民入股。第三方在投资闲置农房的合作洽谈中，存在着第三方租赁意向价格与部分村民租赁期望价格差距较大的问题。
3.3 配套设施不到位
瓯海区目前许多闲置农房在社会资本等主体的改造下，盘活为民宿或众创空间。此类农房盘活方式要实现可持续发展，需要农村整体环境及旅游资源的支持。发展规模扩大后，还需要政府建设各种基础设施作为保障，比如盘山公路、停车场、游客中心、文化陈列馆等。如瓯海区大罗山盘垟村由第三方社会资本整村盘活闲置农房为“盘云谷文化创意村”，通过众创的方式开设大量民宿，然而上山道路等配套设施不完善，旅游宣传力度不大等问题导致“盘云谷文化创意村”项目收益不佳。
3.4 盘活用途较为同质化
就目前盘活情况看，改造为乡村民宿、餐饮娱乐（多为农家乐），因缺乏顶层设计和统一规划，风格样式和发展定位存在同质化问题，特色不突出，缺乏独特的文化性，在区域休闲旅游需求有限的情况下，会造成无序竞争，难以实现可持续性发展。如瓯海区大罗山区域就有近30间民宿，但大多是在农房基础上翻新改造，形式较为单一，且较少与特色文化相融合，且没有形成产业链与规模效应，可持续发展能力较弱。
3.5 缺少有力产业支撑
如上文所述，目前大多宅基地盘活方式为发展民宿或农家乐等乡村旅游产业，存在同质化现象。若想多形式发展，需有康养产业、文创产业、农产品加工业等相关产业相配合，但目前情况是瓯海区农村产业较为单一，并未发展多种需要大量闲置农房支撑的产业。
3.6 配套政策有待完善
新版《土地管理法》省市两级的具体实施细则还未发布，瓯海区在闲置农房盘活方面还缺乏具体政策指导。目前，虽然瓯海区已经发布《温州市瓯海区民宿管理办法》等相关文件，促进农房盘活，但还存在农房（宅基地）的流转渠道还不够通畅;流转后农房的改建审批方面还存在诸多限制;民宿开发等项目在工商登记办不了相关证照，消防审核上还存在不少难题;部分新兴业态，如短租公寓，还处于不合法经营状态。
4 优化瓯海区盘活闲置农房相关建议
4.1 积极引导闲置农房合理盘活
政府发挥引导农民正确盘活闲置农房的主体作用，主要做好以下三点：一是确保被盘活农房合规合法。盘活利用闲置农房应以该农房（宅基地）合法合规为前提，农房的总体规划和土地利用总体规划需符合规范，产权归属必须清晰且已经有关部门确权登记，防火抗震等安全要求需达标，并需在经过村集体同意后盘活利用。二是禁止违规违法交易宅基地。新法允许农民依法自愿有偿退出宅基地，应严防宅基地非法交易，禁止违规翻修宅基地为别墅或私人会所。三是严禁无序盘活农房。在盘活农房时，多需对农房进行翻修改造，此类行为需符合总体规划，严禁以盘活利用农民闲置房屋的名义私自加盖农房、扩大农房面积等等。
4.2 加强政策联动培育乡村新产业
在乡村振兴的背景下，盘活闲置农房，让“沉睡”资产变为“活跃”资产，不仅要在制度层面加快探索农村宅基地“三权分置”制度改革，还应从乡村振兴的重点产业兴旺去谋求出路，毕竟只有兴旺的产业才能带得动闲置的资源。将盘活闲置农房和农村土地制度改革任务、美丽乡村建设项目、农业产业化联合体培育试点等相结合，发挥政策合力，鼓励社会资本立足地区资源禀赋和产业特色，利用闲置农房发展庭院经济、民宿经济，发展农旅、康养、文创、电商等乡村新产业新业态。比如瓯海区泽雅镇充分发扬“纸山文化”，文旅融合，通过开展“纸山文化旅游节”等活动带动乡村旅游业、康养业、文创业发展，一大批民宿、康养基地等形成合力，达到品牌效益，带动了闲置农房盘活。其他各区可借鉴泽雅镇作法，挖掘区域文化，带动各产业联动发展，刺激闲置农房盘活。
4.3 系统分类待盘活闲置农房
加快推进闲置农房摸底调查工作，优先盘活“真”闲置和长期闲置的农房。瓯海区各村应抓紧统计长期闲置农房和短期闲置农房的数量及闲置宅基地面积，按闲置原因进行分类统计，建立台账，从村级层面摸清农房的闲置现状和闲置原因。在此基础上，判断闲置农房中哪些有修缮保存价值、哪些经拆除后复垦为耕地、哪些在拆除后转用作村级公共设施用地、哪些可以就地重建新宅等，初步探析闲置农房的盘活潜力。
4.4 正确处理不同盘活主体关系
正确处理好农民、村集体和社会资本三者之间的利益关系，保障各主体的合法权益，做到互利共赢。一是充分尊重农民意愿。不能为了整村盘活，强迫农民搬离农房或同意授权盘活。应确保房屋盘活合作合同期满后，房屋所有权仍归原农民所有，消除农民心中顾虑。二是充分发挥村集体作用。如上文所述，村集体统一盘活农房是较好方式，村集体应发挥牵头作用。因农民缺乏法律知识，由村集体牵头，与社会资本统一签订合作协议，可有效保护农民权益。村集体也可通过提供服务，收取合理的经营收益和管理费用，提高集体经济实力。如瓯海区泽雅镇外水良村股份经济合作社就与印象纸山文化发展公司正式签约，村内闲置农房打包开发民宿。三是吸引优质社会资本。充分盘活利用闲置农房需要实力强大的社会资本介入，可根据各地区实际，出台相关优惠政策，吸引社会资本。并在社会资本与村民、村集体前期沟通时予以协调，在盘活过程中予以正確引导、规范行为，在后期完善基础设施保障。
注释：
{1}《中华人民共和国土地管理法》[Z].2019.
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