董续忠 赵丹 秦田田
文章首先阐释旅游景区管理体制的具体含义，并通过对旅游景区管理体制变迁的背景分析、旅游景区管理体制基本理论的研究、旅游景区管理体制改革实践的研究三个方面来对几十年来中国旅游景区管理体制研究的重要成果做系统综述。并通过对已有的文献进行思考与分析，对中国旅游景区管理体制改革提出几点建议与思考。
近年来，我国旅游业快速发展，在国民经济中占据越来越重要的的地位，旅游景区在旅游产业发展中的核心地位和作用也愈加凸现出来，旅游景区的开发与建设得到了快速发展。但是与此同时，在旅游景区的发展过程中存在很多问题，其中影响最大的是景区管理体制的问题。它直接制约着旅游景区和旅游景点的发展，我们迫切需要对对旅游景区管理体制进行改革与机制创新因此，对我国旅游景区管理体制研究文献进行系统的研究与分析，具有十分重要的意义。
一、旅游景区管理体制的内涵
旅游景区管理，常常是指一种实现预定管理目标的过程。它的主体通常是景区的经营者，它包括景区的管理者和员工。它的实现方法一般是由景区的管理者通过一定的组织人力、物力和财力来进行的。它的目标是通过景区的管理主体对景区的日常经营与活动提供决策与支持来达到景区的平稳与健康发展。景区的管理通常与景区的日常运营有关。我们要区分开它与旅游景区的治理的异同。从广义上来说，旅游景区管理体制是一系列有关景区的运营、管理、治理、和相关制度等的内外部综合体，它的范围很广，包括管理系统的结构和组成方式，即景区采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现景区管理的任务和目的。从狭义上来说，旅游景区管理体制是规定景区在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则与运行机制。
二、旅游景区管理体制变迁的背景分析
中国旅游景区管理体制的变迁是随着我国经济的发展而不断地发生变化，最开始是纯公益性管理，之后是政府专营，再后来就逐渐发展为企业经营，现在是现代企业制度经营管理。中国旅游景区管理体制的变迁所经历的四个阶段是我国不同社会经济条件下的产物。它们的形成和变迁是有其历史规律和社会现实背景的。在建国初期，国家一穷二白，政府把主要精力放在关乎国计民生的农业和工业上去，较少涉及第三产业的旅游业，当时的旅游景区管理处于萌芽阶段，旅游活动主要是外事活动的补充，具有明显的政治属性。旅游业也仅仅被定性为“外事接待型“行业，景区管理只被当成政治任务来完成。改革开放后，随着国家的指导思想发生变化，开始以经济建设为中心。此时旅游景区开始由先前的政治接待变为追求经济效益的功能。但由于一直以来的景区政府多头管理，缺少管理经验和专业人才，导致了掠夺式开发，影响旅游景区的可持续性发展。90年代，我国开始由计划经济向市场经济转变，这一过程中，一方面景区需求市场规划不断扩大，景区保护压力不断增加，对许多景区构成了保护的压力。另一方面，国家投入的严重不足，景区管理机构自身的生存都受到威胁，迫使管理者不得不另觅良途。这一阶段，市场机制开始在旅游资源配置中发挥作用，我国景区形成以官僚制管理模式和经营权转让模式两种主要的的管理运行模式。最后经过几十年的发展，旅游景区管理水平和理论实践有了一个全面的发展，先进的管理理念和方法被引入和应用，也就慢慢创新形成了现代企业制度经营管理模式。中国旅游景区管理体制的变迁反映出了中国社会和经济体制的转型与变化。从根本上说，经济利益才是导致景区管理体制的变革的最重要原因。
三、旅游景区管理体制基本理论的研究
国内学者们主要是对目前我国旅游景区管理体制的问题、景区治理模式、景区治理对策等多个角度进行过总结与阐释。
根据对景区管理体制存在的现有问题进行分析论述。主要有魏小安将我国旅游景区的问题总结概括为：一是体制混乱，二是情况复杂，三是功能交织，四是变化迅速，五是利益纠葛，六是文人代言。王兴斌认为，在许多旅游景区中存在条块分割和政、企、事不分；资源破坏，环境恶化；公共资源类旅游景区的过度商业化现象严重。刘凯总结认为，管理体制不清、政出多门、条块分割、政企不分、效率低下、基础设施不完善、建设资金缺乏、旅游资源破坏、法律法规不健全等是我国旅游景区存在的问题。史文斌，张金隆则探讨和分析现行经营管理模式中的以政府专营和租赁承包或卖断模式为代表的模式目前所存在的问题。
根据对现有景区治理模式的分类来进行综述。主要有彭德成认为我国旅游景区分为企业化治理与非企业化治理两种主要方式，提出了景区十大治理模式。翟毓花提出了国家直接经营模式、市场化经营模式、“零门票”公益性经营模式这三种利用市场机制探索出的的新模式史文斌提出，景区治理模式可以归纳为以整体租赁经营、股份制企业经营与国有企业经营三类为主的企业化治理模式和具有行政职能的治理与不具有行政职能的治理的非企业化治理模式两大类。叶芦生认为政府专营、租赁承包或卖断、用现代企业制度经营景区模式这三种模式可以概括为我国我国风景名胜区的主要经营模式。
根据对目前景区管理体制问题治理的对策和建议的角度的论述。王成仁认为主要从以下几个方面着手解决目前景区管理体制存在的问题：1、明晰产权，确定监督管理主体及其权、责、利 。2、加强监督力度，预防权力租金的出现。3、健全法规体系，做到有法可依。4、考虑相关者利益，合理规划与开发。张凌云认为应该采市场化经营模式，避免政府经营的弊端，认为部分旅游景点地区可以组建旅游景区上市公司。高栓成，张沁指出了几条建议：一是从思想上提高认识景区管理体制改革是实现旅游资源优化配置的客观要求；二是制定配套的法律法规，使我国旅游景区管理体制改革有法可依；三是加强监督力度，预防权力租金的出现；四是提高人的文化素质，为旅游景区管理体制改革创造良好；梁正宁通过对已有模式的分析，认为风景名胜区将会走向市场化。
四、我国旅游景区管理体制改革实践的研究
对于我国旅游景区管理体制改革实践的研究，目前学者们基于不同的理论分析对旅游景区管理体制改革模式进行分类。从研究方法上，郭亚军，姜锐等对5个具有代表性的旅游景区治理模式采用实证分析的方法进行分析，认为旅游景区的分级管理是治理模式的改革方向；陈芳基于多中心治理理论的视角试图将多中心理论和方法应用于我国现实中景区治理模式的构建，提出构建以政府、市场和社会多方协同的景区治理新模式。吕臣基于委托代理理论和相关利益者理论，探讨和比较分析现有的不同治理模式，提出了旅游景区治理的创新模式。阎友兵，肖瑶认为景区应该重视所有的景区利益相关者的利益，还要保障所有利益相关者参与景区治理，为此他提出了利益相关者共同治理的经济型治理模式。白露指出为保护西部旅游资源的可持续性发展，提出了利益相关者参与景区环境管理的创新模式。
五、结语
综观以上专家学者对旅游景区管理体制的研究，目前国内对旅游景区管理体制研究还有一些不足之处。一是国内主要研究的主要是探讨旅游景区管理治理模式和存在的问题，但对旅游景区经营管理与治理问题的实证分析研究比较少，而且大多偏向理论性研究，缺少一些前沿性和结合国情的可操作性强的策略研究。二是当前已有的几种旅游景区管理模式都存在着明显的不足，对目前景区管理的主要问题不能提出很好的解决办法，缺少一种有效的前沿性的治理模式。笔者认为目前我国旅游景区的改革方向应往围绕“国家所有、政府监管、企业经营”的原则，实行所有权与经营权分离，加大引进市场化经营模式，通过体制、机制等方面的改革，增加民间资金和社会其他机构的参与，创新景区管理的模式。最后，我国目前很多地方已经开始了创新与实践，但总体上而言还是处于探索阶段，在现实实践中暴露出很多不足之处，因此学者们还需要深入对各类旅游景区管理体制改革实践进行梳理比较与分析思考，提出更具创新与效果的模式，以此来不断完善中国旅游景区管理体制，从而促进我国旅游业和景区发展。
（作者单位：1.杭州师范大学经济与管理学院；2.杭州师范大学政治与社会学院；3.杭州师范大学人文学院）
