杨曦
在分析四川省旅游产业发展与旅游产业用地现状的基础上，指出了当前四川省旅游产业用地配置和管理存在的生态脆弱区和敏感区旅游用地矛盾突出、旅游用地规划与其他规划衔接不紧密，旅游用地节约集约水平较低等问题，并提出了通过科学界定、计划旅游用地，实施“多规”合一，建立健全监控体系等方式提高旅游产业用地集约程度等建议。
引言
高度发达的旅游是我国社会经济发展的重要标志之一，也是我国新型城镇化的重要推手之一。旅游业快速和剧烈的发展急需充足的土地资源保障和优化的土地管理策略。在城市群周边、世界遗产地等高级别旅游景区附近，乡村旅游、休闲活动的发展在全国促进了近9万村开展形式多样的乡村观光、休闲活动。
近期出台的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》更是被视为优化旅游业用地配置，提高节约集约利用水平的重要标志。一系列用地政策的实施表明旅游产业用地的改革和试点已成为新时期旅游业综合改革的重点。但是，2009年国务院启动的旅游产业用地改革，最初的5个试点城市中，仅有桂林和秦皇岛得到落实在行业迫切需要旅游土地改革试点的背景下，研究当前旅游快速发展区旅游业产业用地的配置问题显得尤为必要。
一、四川省旅游产业用地的特点
（一）需求量大，增长速度快
四川全省2014年接待游客达5.4亿人次，2015年，四川省新开工重点旅游项目100个，旅游规划用地约达80000公顷。据2014年全国星级饭店统计公报，四川省总有388座星级饭店，按各星级饭店不同占地面积计算，总面积约达237公顷。
（二）生态脆弱区和敏感区旅游用地矛盾突出
四川省拥有国家级湿地公园14处、国家级自然保护区30处。这些自然资源富集区，既是全省旅游重点开发建设区，又是全省生态保护红线和耕地保护红线的保护范围。2016年，纳入生态保护红线范围的面积达19.7万km2。旅游用地增加符合经济社会发展要求，但许多地方旅游用地效率还不高，旅游用地供需矛盾依然突出。
（三）旅游用地定义与分类标准不明确
一方面，旅游用地概念不清晰，分类体系不完善。缺乏合理有效的界定，导致旅游用地大量占用城市土地，并将使资源配置的效率降低。四川省国土资源厅将国有建设用地共分为7类，其中既未将旅游产业用地单独列出，也未指明旅游产业用地属于其中任何一类，这说明，目前四川省旅游产业用地标准还不明确，针对旅游产业用地的管理制度还有待完善。
（四）旅游用地规划与其他规划衔接不紧密，旅游用地节约集约水平较低
旅游规划与当地土地总体规划、城乡规划等衔接并不紧密，对旅游用地界定存在矛盾，并且旅游规划本身对旅游用地的使用缺乏细则，使其真正实施缺乏可操作性。旅游用地规划的“落地难”问题就致使旅游区在建设或扩建过程中出现了违规违禁开发的现象。此外，个别地区在没有充分考虑原有旅游用地的资源开发是否充分，使旅游用地利用低效或者造成闲置浪费的情况。
二、四川旅游用地改革建议
（一）科学界定、计划旅游用地
首先加大对旅游用地的界定研究，制定适用于旅游产业、与现有的国土等分类体系相统一的概念及分类标准。在此基础上，科学评估全省旅游产业发展规模，厘清现有旅游产业用地的规模、质量、利用率等。在确保旅游产业需求的基础上，充分考虑旅游的季节性特征，科学设置旅游用地需求的上限和下限指标。
（二）建立健全监控体系
严格遵守生态红线划定中，对一类管控区和二类管控区的指导意见。对生态保护区开展的旅游产业用地布局实施重点监控，采用遥感与实地调研想结合的方式，对重点区域实施动态、全面监控，确保旅游基础设施用地、旅游活动场所用地等对生态保护区的扰动降低到最小。
（三）实施旅游用地规划“多规”合一
落实《旅游法》中关于“旅游规划应当与土地利用总体规划、城乡规划等规划相衔接”的要求。提高旅游管理部门在多规编制过程中的参与度，确保城乡规划、土地利用总体规划时将旅游设施、旅游活动等用地纳入考虑。
（四）综合发挥旅游用地功能，提高集约度
推进全省旅游区土地的综合开发，提高现有旅游景区用地的效率。一方面对已开发旅游用地和新旅游用地要尽可能复合其他功能，增强土地的利用效率。其次，鼓励旅游企业、旅游景区等利用荒山、荒滩、荒丘等土地类型进行建设性的旅游项目，对这类旅游开发，可以给予相应的政策扶持。
（作者单位：成都信息工程学院银杏酒店管理学院）
