王金平
随着全民旅游时代的到来，我国旅游业面临新的发展机遇，进入快速发展时期，同时也产生了旅游市场混乱、旅游危机事件时有发生等现象。因此，必须用创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念推进旅游公共治理，实现我国旅游业的可持续发展。
随着全民旅游时代的到来，我国旅游业正在进入全域化和产业化发展的新阶段，旅游业由游览观光向休闲体验的转移，旅游消费呈现出多元化和个性化发展趋势，旅游需求不断增长，旅游业已成为新的消费热点。但是，在旅游业快速发展的同时，也出现了旅游危机频发和旅游公共治理问题日益凸显等问题。因此，用创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念来推进旅游公共治理，营造良好的旅游发展环境，是当下全域旅游发展的迫切需要。
一、我国旅游业发展现状
我国旅游资源十分丰富，在世界旅游业的高速增长背景下，我国旅游产业也进入了一个快速增长时期，进入了大众旅游时代。首先，旅游业是国民经济发展的重要产业，对整个国民经济和社会发展具有战略性关联带动作用。据统计，2015年我国旅游业对GDP的综合贡献为7.34万亿元，占GDP总量的10.8%；旅游直接和间接就业7911万人，占全国就业总人口的10.2%。旅游业直接投资超万亿元，达10072亿元，同比增长42%，增幅比2014年扩大10个百分点，高于全国固定资产投资和第三产业投资增速30个百分点。其次，旅游人次数稳步增加，旅游消费结构日趋合理化。再次，旅游形式多样化，游客追求旅游服务的高品质。“互联网+”经济形态的出现，移动旅游在行业的地位快速升级，凭借更加便捷、更加个性的用户体验，在线旅游高速增长，在线旅游市场交易规模不断壮大。同时，随着中产阶层游客的不断增加，人们出游方式向团体游散客游、自由行转变，深度游、集中游、体验游、慢游等休闲旅游方式日益受到游客的青睐，对旅游服务品质的追求不断加深。
但是，受到各种条件的限制，我国旅游业发展仍然处于一种低消费、大众化、低水平的状况，与发达国家相比，仍有很大差距，远远不能满足旅游发展速度的要求，主要表现在：一是旅游市场秩序混乱问题依然存在。旅游市场“零负团费”，旅行社承包、挂靠现象，旅游商品价格、旅游景点的门票和旅游酒店的住宿费用虚高等现象大量存在；同时，欺客宰客、兜售假冒伪劣商品、海鲜大排档等旅游餐饮点短斤缺两、黑团黑车甩客现象时有发生，这些现象严重影响了旅游目的地形象，制约了我国旅游业快速发展。二是旅游危机事件常有发生。如，2015年的“青岛天价虾”事件、“内地游客香港购物被打死”事件、南航“航班急救门”事件，2016年“哈尔滨天价鱼”事件、“山寨兵马俑”事件，等等。旅游危机事件的发生，常常会危害旅游目的地的形象，影响人们预期的出游活动，使本来运行顺畅的旅游市场陷入危机之中。三是政府监管不力。如在部分旅游城市的景点周围，遍布着宰人的小商贩、黑旅游团、黑导游、黑旅游车等，屡禁不止。多部门联合执法时，这些人马上销声匿迹；联合执法行动结束，他们又回来。究其原因，在于旅游监管力量薄弱，旅游监管职能交叉，对旅游监管工作重视不够。
因此，必须用创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念来推进旅游公共治理，完善旅游治理体系，实现从旅游业管理行政主导向社会治理转变，营造良好的旅游产业发展环境，促进我国旅游业健康、有序、快速发展。
二、旅游公共治理的内涵与特征
公共治理是指为了达到集体的秩序和共同目标，公共、私人部门和非营利组织共同参与其中，相互之间形成伙伴关系，通过谈判、协商和讨价还价等政策手段来供给公共产品与服务、管理公共资源的过程。
旅游业是关联度高、综合性强的产业，旅游消费不仅直接拉动了民航、铁路、公路、商业、食宿等传统产业，也对国际金融、仓储物流、信息咨询、文化创意、影视娱乐、会展博览等现代服务业发挥着重要的促进作用。而且，旅游形象关系到地方经济发展和当地居民的幸福指数。因此，运用公共治理的理念创新旅游管理机制是旅游产业持续健康发展的需求。
旅游公共治理，是指与旅游产业集群或社会组织系统具有利益联系的社会组织和个人，围绕政府旅游公共管理决策而进行的一系列影响或参与旅游公共政策制定、实施的行为。旅游公共治理包涵以下几层内容
一是旅游公共治理是一个协商式的管理过程。旅游公共治理既不是官僚体制下的行政命令，也不是市场模式下的交易与契约，而是一个领导、协调、谈判与合作的复杂过程。政府作为参与者之一，与其它组织和个人之间，不只是领导者的角色，更多的是平等合作关系。
二是旅游公共治理是多中心治理，强调治理主体的多元化、权力的多中心化。旅游公共治理不是政府在“唱独角戏”，而是社会组织的广泛参与，从政府到私人与非营利组织。同时，旅游公共治理主体的多元化容易形成多个权力中心，有助于克服权力垄断所带来的弊端，增强旅游公共治理的合法性。
三是旅游公共治理突出网络性。在一个复杂而又动态变化的环境下，公共治理只有置于政府的网络下才能实现，这就要求参与旅游公共治理的主体，打破传统的垂直与水平的关系，形成错综复杂的网状结构，网络中各节点互动频繁，共同适应外部环境的变化，同时各成员之间建立信任机制和协调机制。
三、用五大发展理念推进旅游公共治理
在相当长的时期内，“政府主导”一直都是我国旅游发展的主要模式，也是我国旅游发展取得成功的关键因素之一。但是，随着大众旅游时代的到来，个性化、散客化、体验化、网络化成为人们旅游行为的主要特征；社会投资在旅游发展中的比重不断增加，社会组织在旅游管理中的地位不断提升，社会力量在旅游决策中的作用不断受到重视；政府部门之间的协同，政府与旅游企业、行业协会、当地居民和游客的相互影响、相互制约日益凸显。在此背景下，我们必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，推进旅游管理体制改革，从治理理念、治理主体、治理结构、治理方法等方面入手，完善旅游公共治理，推进旅游产业快速发展。
（一）用创新理念指导旅游公共治理建设
我国旅游业正处于转型升级关键时期，人们旅游需求日显多样化、旅游产品体系日趋多元化、旅游市场空间不断国际化，使得旅游活动的风险呈现多元化和复杂化趋势，给旅游公共治理带来巨大的压力。同时，“互联网+旅游”形式的出现，人们出行方式的选择日趋多元化，旅游业线上线下融合的趋势不断加强。这就需要创新旅游公共治理方式，由传统的“政府主导”型旅游公共治理转变为政府、社会组织、企业、个人等“多中心”旅游公共治理，在充分保障公共治理多元主体政治参与的基础上推进政府职能转变，实现由单纯的以行政手段为主的“管理型”政府治理模式向以公共政策杠杆为主的“服务型政府”治理模式的转换。这就要求：一是完善各级旅游管理组织机构建设，明确各个职能部门的权利、义务和职责，强化各部门之间的协调与协作，平等互利，建立健全旅游管理监督机制，规范各旅游企业行为，为旅游产业发展创造良好的政策环境。二是大力推动旅游企业发展，规范企业管理，发挥其在旅游业的市场主体中的作用，按照旅游公共治理要求来发展，按照市场经济的规律来经营。三是加强旅游行业协会等社会组织建设，建立和健全完善的公众参与制度，提高公民文明旅游意识和消费心态，发挥社会组织在旅游公共治理中的作用，为实现我国旅游业的健康有序发展提供充足的保障。
（二）用协调理念形成旅游公共治理合力
旅游业的发展不仅仅是旅游部门的事情，还涉及公安、交通、工商、城管等多个部门机构，而目前条块分割、权力交错现象制约了旅游产业的发展。因此，旅游业的公共治理需要得到多部门和多元主体的共同支持，形成旅游公共治理合力，达到预期治理目标，在条件成熟时成立大旅游管理协调部门。这就要求：一是要协调好旅游部门与交通、公安、工商、城管等相关部门的关系，共建旅游公共治理的监管体系；二是协调好旅游部门与旅游保险机构和旅游商业救援机构的关系，形成应对旅游危机事件的应急处理机制；三是协调好旅游部门与社区、民众、非政府组织等多元的社会机构的关系，共同参与旅游公共治理，形成旅游公共治理合力。
（三）把绿色理念作为旅游公共治理目标
绿色发展是世界发展的趋势，旅游公共治理应积极培育绿色理念，以绿色作为旅游公共治理的发展目标。这就要求：一是各级政府部门应树立绿色旅游发展观，摒弃把旅游业作为拉动地方经济的重要产业和排头兵的急功近利思想，加大绿色旅游理念的宣传力度，形成浓厚的绿色旅游发展氛围；二是旅游企业应坚持绿色经营理念，把旅游资源和环境保护置于更加重要的位置，谨防过度的旅游活动导致生态环境的破坏，避免旅游资源过度开发导致自然生态体系的失衡。三是旅游者应树立绿色旅游观。倡导绿色消费，尊重自然、爱护自然，加大对资源和环境的保护力度，避免旅游者的旅游行为活动给旅游资源造成直接的显性破坏，做一个有责任的旅游者。
（四）以开放理念引领旅游公共治理升级
当今的世界是个开放的世界，国家在大力推动“一带一路”战略和进一步推动旅游产业的开放融合的宏观背景下，旅游公共治理应坚持开放理念，面向国际市场，积极参与国际旅游市场竞争，坚持开放兴旅。这就要求：一是要秉持开放合作的理念，搭建国际交流合作平台，坚持“走出去、请进来”策略，加强企业对外投资的规范管理，引领国内企业开拓国外市场，规范管理国际知名旅游企业有我国的投资发展，深度融入国际旅游市场。二是坚持开门办旅游、全社会办旅游，强化公共管理，完善公共服务设施，寻找与相关行业、产业的结合点，切实推进“旅游+”，拓展发展空间。三是加强出境旅游安全体系建设，注重跨境旅游安全资源的投入，整合国内外资源，营造良好的境内境外旅游安全环境。
（五）以共享理念作为旅游公共治理归宿
旅游公共治理应按照“人人参与、人人尽力、人人享有”的要求，坚守底线、突出重点，注重机会公平，构建旅游资源人人共享的旅游基本公共服务共享机制。这就要求：一是突出特色，因地制宜，整合力量，形成旅游扶贫合力，激活当地经济发展的内生动力，让更多群众通过发展旅游过上小康生活，让人民群众充分享受旅游发展成果。二是促进社区旅游参与和当地居民旅游就业，将旅游地社区纳入旅游业经营范畴，将拥有闲置资源的居民转变成为旅游服务的“生产者”，开发社区文化体验、乡村度假、城市休闲等旅游产品，实现旅游产品从观光主导向观光与休闲度假并重转变，提高当地居民从旅游发展中的受益程度，提升当地居民参与旅游发展的能力，提高人民群众对于现代旅游发展的满意程度。三是强化旅游公共安全资源建设。推动旅游安全资源“人人参与”，让更多的主体、机构和社会力量参与旅游安全资源的建设，推动公共安全资源、公益安全资源和商业安全资源的全面发展，降低旅游活动风险，使旅游公共安全资源能够基本满足游客的旅游安全需要。
（作者单位：南昌师范学院）
