任小琴
摘 要 本文基于产权理论的研究视角，对西藏旅游资源的法律保护问题进行了研究，并提出了相应的建议措施，以期能为西藏经济的发展和旅游资源的保护提供可供参考的法律建议。分析表明，在当前的西藏旅游资源保护中，产权的构建还存在不完备之处，还需要构建更为完善的产权制度，并通过配套相应的法律制度进行完善。
关键词 旅游资源 产权理论 西藏 法律制度
基金项目：西藏大学研究生高水平人才培养计划项目，项目编号：2016-GSP-096。
作者简介：贾洪琳，西藏大学，研究方向：民族法学。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.084
在发展旅游业促进西藏地区经济发展并提升西藏人民生活水平的同时，保护西藏旅游资源，特别是保护西藏传统文化，对于西藏地区的旅游经济的可持续发展和传统文化的保护都具有非常重要的意义。随着我国经济的转型和升级，服务业的发展受到了前所未有的重视，作为服务业重要组成部分的旅游业更是受到了前所未有的关注。而旅游业的发展离不开旅游资源的开发，在旅游资源开发的过程中，又不得不面对旅游资源保护的问题，特别是对于西藏民族地区而言更是如此，旅游资源的开发导致的西藏传统民族文化资源被破坏的情况时有发生。在这样的背景下，如何通过合理的产权安排，化解民族地区旅游资源开发与旅游资源保护这一矛盾就变得尤为重要，为此，从产权理论的角度，对西藏旅游资源保护问题进行研究，并提出相应的法律保护制度完善建议，就具有了非常重要的现實意义——在发展旅游业促进西藏地区经济发展并提升西藏人民生活水平的同时，保护西藏旅游资源，特别是保护西藏传统文化，这对于西藏地区的经济发展和传统文化的保护都具有非常重要的作用。除此之外，基于产权理论的角度，研究西藏旅游资源的法律保护制度问题，在理论上，对于产权理论在旅游资源保护中的应用也是一种拓展，对于产权理论的发展也具有一定的推动作用。
一、产权理论及旅游资源产权问题的研究现状
（一）产权理论研究现状
自1960年科斯提出产权理论以来，产权理论经过了威廉姆森、斯蒂格勒、张五常等制度经济学家的努力，已经变得较为完备，并且在波斯纳、考特·尤伦等法经济学研究者的努力下，已经成为了法经济学的重要理论基础，已经被较为广泛的应用到了法学问题的研究中。制度经济学研究者们对产权理论的发展以及法经济学研究者对产权理论在法学研究中的应用的研究的努力，为产权理论在西藏旅游资源的法律保护研究中的应用提供了强有力的理论基础，同时，也为西藏地区旅游资源的保护问题的研究奠定了坚实的基础。
（二）国内旅游资源产权问题研究现状
就国内从产权的角度对旅游资源问题进行的研究而言，在近年来的研究中，袁泽清（2014）对我国少数民族文化旅游资源集体产权的法律保护问题进行了研究，认为我国应当根据少数民族文化旅游资源保护的需要，建立集体产权制度，并按照民主管理的要求进行管理;①李鹏、保继刚（2014）从制度科层理论的角度，以从化温泉水权问题为案例对我国国有旅游资源的产权问题进行研究后认为，为了规避政治交易成本，我国国有旅游资源的产权制度应当选择“空间”与“制度”交换的变迁方式②;马鑫（2014）对我国传统文化旅游资源产权界定的困境进行研究后认为，在对旅游资源的产权进行界定的过程中面临着来自于法律、制度、价值评估等一系列的障碍③;董法尧、陈红玲等（2016）研究者以民族村寨旅游资源为案例，对我国旅游资源产权结构与旅游经济发展的关系进行研究后认为，就民族村寨旅游经济的发展来看，公有产权制度在民族村寨发展的初期比私有产权制度更具优势④;刘红、李瑞娥等（2016）对“双重产权”问题进行研究后认为，双重产权制度的存在不论是对于产权效率还是对于旅游资源的利用都具有负面的影响⑤;郭霄星和李永杰（2017）对我国民族旅游资源的产权关联形态进行研究后认为，民族地区旅游资源产权问题的解决对于民族地区旅游经济的发展具有重要的作用⑥;杨丹（2017）对羌族特色文化旅游资源开发面临的产权问题进行研究后认为，强化旅游资源产权意识，并建立完善的旅游资源产权制度对于克服羌族特色文化旅游资源开发问题具有积极的意义⑦。
（三）民族地区旅游资源产权问题研究评述
综合近年来从产权的角度对民族地区旅游资源保护问题进行的研究后发现，不管是袁泽清（2014）对我国少数民族文化旅游资源产权问题的研究，还是马鑫（2014）对民族文化旅游资源的产权界定及利益分配问题的研究、郭霄星和李永杰（2017）对我国民族旅游资源产权形态的研究以及杨丹（2017）对羌族特色文化旅游资源开发面临的产权困境及对策的研究，这些研究成果都为西藏旅游资源的法律保护的研究提供了可供借鉴的经验。但是，虽然不同的研究者基于不同的研究案例和研究视角提出了不同的研究结论，这些研究都仅局限于某一个具体的范围，并未对西藏地区的旅游资源的产权制度及旅游资源的保护问题进行研究，针对西藏地区旅游资源的保护问题的研究较为鲜见。因此，虽然当前从产权的角度对民族地区旅游资源的保护问题进行的研究较多，但是依然未能触及西藏民族地区旅游资源保护中的产权制度构建问题，对于这一问题，还需要进行更进一步的研究。
二、西藏旅游资源保护的产权制度安排及存在的主要问题
西藏自治区在保护旅游资源的过程中，不仅按照《旅游法》以及《旅游资源保护暂行办法》的要求对旅游资源开展保护工作，还结合西藏自治区旅游资源保护的需要，颁布了《西藏自治区旅游条例》对旅游资源保护以及开发等相关的问题进行规范。西藏自治区历来重视旅游资源的保护工作，从较早的2002年版的《西藏自治区旅游管理条例》开始到2016年颁布的《西藏自治区旅游条例》，历次旅游条例的修改都重视旅游资源的保护工作。除了西藏自治区人民政府颁布的条例之外，西藏自治区部分市州也根据自身旅游资源的保护工作需要，颁布了相应的旅游管理条例。
在西藏旅游资源产权安排方面，在2016年颁布的《西藏自治区旅游条例》中对国有旅游资源的产权安排问题进行了明确的规定，并且对国有旅游资源的所有权和经营权进行了分离。从西藏自治区的旅游条例对旅游资源的产权安排来看，对于国有旅游资源，其所有权归国家所有，经营权则可以根据旅游资源的开发需要可以通过拍卖或者招标等方式进行转让或者出让，以充分发挥旅游资源在促进经济发展方面的重要作用。但是，通过对西藏自治区旅游资源保护的制度安排进行分析可以发现，虽然西藏自治区采取的所有权和经营权分离的产权安排，在一定程度上解决了旅游资源的保护与开发的矛盾，但是这一产权安排仅限于国有旅游资源，对于西藏自治区广泛存在的集体所有以及其他类型的所有权形式的旅游资源的产权安排并未触及，与此同时，虽然在2016年颁布的旅游条例中提出了所有权和经营权分离的产权安排，但是相关的配套规定依然存在过于粗略的问题，配套的法规还有待完善。
三、产权理论视角下西藏旅游资源保护问题的成因分析
从西藏自治区旅游资源的产权制度设计中可以看出，将旅游资源的产权分为所有权和经营权两种不同的类型，既可以让国家继续拥有旅游资源的所有权，又能充分发挥市场主体在经营旅游资源方面的优势，从而起到充分发挥旅游资源在促进经济发展方面的重要作用。但是从西藏地区旅游资源的产权设计来看，依然还存在着仅规范国有旅游资源以及相关配套制度还不健全的问题，就问题的产生原因来看，既与我国缺乏相关的立法经验有关，也与西藏地区对非国有旅游资源的关注不足有着一定的关系。在立法经验方面，通过梳理我国针对旅游资源进行的立法可以发现，在我国的《旅游法》中并没有针对旅游资源产权的规定，而且在其他的部门规章中也缺乏相关的制度安排，通過梳理我国各地关于旅游资源保护的地方法规中涉及的产权制度后发现，仅有少部分省市人民政府颁布的旅游条例中才有关于旅游资源产权的制度安排，在这些制度安排中，一般都是将旅游资源的所有权和经营权进行分离，所有权依然归国家所有，而经营权则可以通过公开的途径对外转让，但是在这些规定中也仅仅是原则性的规定，较少有详细的配套制度，也很少关注非国有旅游资源的产权配置和保护问题，相较而言，在2016年版的《西藏自治区旅游条例》的第五章中使用了五条内容对国有旅游资源的产权配置问题进行了规范，在国有旅游资源的产权配置问题上已经具有一定的前卫性。而对非国有旅游资源的关注方面，西藏自治区不仅拥有大量的国有旅游资源，同时也拥有大量属于集体所有的旅游资源，在旅游条例的产权配置中并没有涉及到这些旅游资源的产权配置问题，显然存在对非国有旅游资源关注不足的问题。
四、西藏旅游资源保护的产权法律制度构建及完善建议
在市场经济的背景下，旅游资源作为一种重要的资源，在开发旅游资源的过程中，需要处理好旅游资源保护与经济发展的关系，既要充分发挥旅游资源在经济发展中的重要作用，同时也要处理好旅游资源的保护问题。在充分发挥西藏自治区旅游资源对经济发展的积极作用的同时，为了做好旅游资源的保护工作，针对西藏自治区旅游资源保护涉及的产权制度安排存在的突出问题以及这些问题的产生原因，一方面，西藏自治区应当积极的总结立法经验，特别是关注《西藏自治区旅游条例》颁布以后出现的经营权转让后的旅游资源保护中出现的新的问题，加强立法调研，总结经营权与所有权分离后出现的新的旅游资源保护问题，加强相关配套制度的立法，通过建立更为完善的产权制度的方式，充分发挥市场在开发和保护旅游资源方面的积极作用，做好西藏自治区旅游资源的保护工作;另一方面，在保护旅游资源的过程中，不仅需要关注国有旅游资源的保护工作，还需要关注到非国有旅游资源的保护问题，特别是对于西藏自治区存在的集体所有的旅游资源，也要纳入到旅游条例的规范范围，做好旅游资源的保护工作。
注释：
①袁泽清.论少数民族文化旅游资源集体产权的法律保护.贵州民族研究.2014（1）.18-22.
②李鹏、保继刚.基于制度科层理论的国有旅游资源产权解析——从化温泉水权案例[J].旅游学刊.2014（10）.42-50.
③马鑫.传统文化旅游资源产权界定的困境研究.云南民族大学学报（哲学社会科学版）.2014（6）.109-115.
④董法尧、陈红玲、吴建国.我国旅游资源产权结构与旅游经济发展的关系研究——以民族村寨旅游资源为例.云南社会科学.2016（2）.56-60.
⑤刘红、李瑞娥、张慧芳.“双重产权”背离与旅游资源永续利用：检视与释析.改革与战略.2016（4）.112-116.
⑥郭霄星、李永杰.中国民族旅游资源产权的关联形态.华南师范大学学报（社会科学版）.2017（3）.130-135+191-192.
⑦杨丹.羌族特色文化旅游资源开发面临的产权困境及对策.贵州民族研究.2017（6）.194-198.
