摘 要 随着司法体制改革的不断推进，行政审判工作中的法律漏洞越来越明显，体现在缺乏恶意诉讼规制机制导致案多人少，实质性解决法律条文的缺失导致行政争议实质解决难，执行法律条文的不规范导致行政执行案件执行难等等。在司法改革的背景下，亟需优化行政法及行政诉讼法，从而更好的为行政审判工作提供全面科学合理的法律依据。
关键词 行政审判 困难 漏洞 优化
作者简介：赵首元，内蒙古师范大学附属中学。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.181
从中国裁判文书网的数据显示看，近些年来我国行政纠纷案件例居高不下，从2013年的4.2万件上升到2017年的43.7万件，增速惊人。而同时，由于立法还存在一些漏洞，导致行政审判工作越来越艰难，案多人少、当事人矛盾突出等现象越来越尖锐。这些法律漏洞继续完善，进一步促进法院行政审判工作优化。
一、行政审判的法律漏洞及影响
（一）缺乏恶意诉讼规制制度导致案件审理难
行政诉讼案件涉及领域多，但是同时缺少规制恶意诉讼的法律制度，导致案件审理难度较大。以A市为例，2013年以来，该市中级人民法院共受理了921件行政诉讼案件，其中涉及到重大工程项目引起的土地、拆迁、环保案件有438件，占总案件数的47.6%，而从案件审理周期看，此类案件的审理周期要比其他行政诉讼案件长20.7天，审理周期长，审判难度大。另外，我国行政案件开始实行立案登记制，案件量更是呈现猛增的势头，但是同时，恶意诉讼现象也越来越严重，由于缺乏恶意诉讼的规制制度，导致恶意诉讼愈演愈烈。从统计数据看，近些年来恶意诉讼等滥用诉权的情况不断增加，2013年全国法院行政诉讼恶意诉讼案件25件，2014年92件，2015年270件，2016年325件，2017年上升至647件。2017年恶意行政诉讼案件相对于2013年，上升了25.88倍，上升速度非常快，预计2018年将超过1000件。大量的恶意诉讼等滥用诉权的案件情况，让行政诉讼中本来就存在的案多人少矛盾更加突出，亟待缓和并予以规制。
（二）欠缺强制执行制度导致案件执行难
法律对于行政机关不履行的没有科学的强制执行条款和制度，导致很多行政案件执行难。以非诉案件执行为例，由于缺乏强制执行制度措施，常年来非诉执行占据着行政审判的大量人力物力，让原本就复杂的案多人少矛盾更加突出。从案件数量看，2013年以来，全国法院有关非诉行政案件共121647件，案件体量庞大。而从案件涉及的类型看，包括行政强制拆除、强制履行行政协议、非法占地、行政不作为等。这些案件如何强制执行，如何进行非诉执行，通过何种程序进行非诉执行，法律都没有相应的法律规定，从而导致了当事人大量申诉到法院，将矛盾转移到诉讼环节，不仅让法院面临的矛盾更加尖锐，也无形中增加了法院的压力。
（三）实质性争议解决条款缺失导致争议解决难
大量的行政案件虽然结案，但是由于法律中大部分都是程序性或者制式性条款，缺乏实质性化解矛盾的法律条款，实体行政争议并未化解，行政争议实体性解决难。从中国裁判文书网的数据看，2010年以来，全国法院审理行政诉讼案件超过1548765件，而通过判决解决实体行政争议的有33.4万件，裁定方式结案的有108.87万件，调解方式结案的仅249件，其他方式结案的有5593件，从上述数据分析看，判决解决实体争议的占21.6%，裁定结案的占70.3%，而裁定结案的大部分都是裁定，实质争议并未解决，行政机关与行政当事人之间的矛盾并未实质解决，矛盾有可能继续加深，行政诉讼的功能没有较好的发挥。
（四）行政诉讼司法适用力度不够
上文已经提到，在中国裁判文书网输入关键词“行政诉讼”，得到的搜索结果是1548765个，从数据看，我国行政诉讼案件纠纷总量大，2010年至今共有154万余件。这充分说明了完善行政诉讼审判制度的现实意义。同时，从数据中，我们看到，行政诉讼的司法适用地区差异大的问题客观存在。案件数量最多的是浙江省有14.8万件，而案件最少的是西藏自治区，仅175件，两者但从案件数量看相差数百倍，排除地区经济社会发展因素差异，两地的行政诉讼案件司法适用差异还是很大。另外，还需引起关注的是，近年来，行政诉讼案件出现井喷现象，值得关注。2013年全国仅4.2万件，2014年超过22万件，2015年超过28万件，2016年增长到38万件，2017年超过43万件。案件数量持续高位增长，人民法治意识提升引起案件量增长是一方面原因，另一方面说明私力对行政管理等纠纷的解决遇到越来越多的问题，需要靠法院的公力救济，因此，发现并解决审判实践中的问题显得尤为重要。
（五）裁判标准不统一现象频发
另外，由于缺乏统一的法律规定，导致现实中出现大量同案不同判的现象。同样的性质的案件，各地法院的判决结果却截然不同。例如，同样的房屋拆迁案件，重庆某法院认定政府行为违法，判决政府败诉。而北京某法院认为，该案件政府行为不违法，不能适用赔偿。同时，江苏某法院认为，由于原告举证不足导致原告败诉，驳回了原告的诉讼请求。同样的案件，结果却大相径庭，如此司法适用，对于法律的严肃性、权威性大打折扣。
二、行政审判存在法律漏洞的原因
当前行政审判工作产生上述困境是由多方面的原因造成的，既有法院内部原因，也有法院系统外部的原因，笔者从内外两个角度对产生行政审判工作困境的原因进行简要分析。
（一）行政审判的外部环境有待优化
一方面，人民群众的行政诉讼意识还不强，造成了行政诉讼案件中行政相对人败诉率高。据统计，行政诉讼案件中，行政相对人的败诉率高达70.9%，这既和当事人的法律意识不强有关，还和当事人的行政诉讼能力薄弱息息相关，特别是证据收集、程序应对等诉讼能力。最终导致行政相对人不知告、不愿告、不敢告，有的甚至“信访不信法”。另一方面，少数行政机关不履行法律生效行政判决甚至暴力抵抗的现象仍然存在。从网络统计数据看，行政机关抗法的现象不同程度存在，在百度中输入关键词“行政机关抗法”得到搜索结果约56.9万个，关键词有行政机关忽视法律规定、行为抗法、缺乏规则意识、屡屡抗法等等。另外，行政機关对法院的判决抗拒执行的也时而有之，以A市法院为例，经统计，近五年来，有多地行政机关及其工作人员不履行法院生效裁决，被列入失信被执行人名单，从而有损行政机关形象，直接损害了行政相对人的合法利益，也有损法院的公信力。
（二）行政审判队伍力量和人员素质有待加强
从现行法院内部看，行政审判力量不强，素质仍待加强。其一，力量薄弱现象普遍存在。少数地方存在“一人庭”、“两人庭”现象。再加上近年来民商事案件大幅增长，一些法院行政庭甚至还承担部分民商事审判任务，行政审判庭自身的职能弱化甚至边缘化。同时，行政审判队伍专业化建设滞后，司法能力和水平，还难以满足人民群众日益增长的司法需求。以A市为例，A市中院行政庭有员额法官3名，法官助理3名，书记员2名。而A市中院每年审理的行政案件数量为300余件，几乎每个法官要审理100余件行政诉讼案件，由于行政诉讼案件案情一般较为复杂，当事人信访隐患较大，矛盾积怨较深，因此，行政审判庭的工作压力较大，“白加黑”和“五加二”的加班状态是常态，行政审判队伍力量不足是普遍存在的。其二，在司法改革后力量更加薄弱。司法改革后，很多地方特别是基层法院由于内设机构改革的缘故，行政审判庭撤销，行政审判庭法官被编入其他审判团队，从而使得行政审判的力量进一步削弱。其三，行政审判人员综合素质有待加强。从人员的构成情况看，上述A市中院的3名员额法官中，全日制本科学历仅1名，其他两名均未非全日制本科，通过函授等方式取得法律本科文凭，法律基本功不扎实；从年龄层次上看，50岁以上的法官占行政审判庭的大多数，年轻干警不愿意到行政审判庭工作，导致行政审判队伍的素质有待进一步优化。
三、加强行政审判工作的建议
针对行政审判工作法律漏洞，笔者认为，法律具有相应的稳定性，修法暂时很难实施，在此前提下，可以从优化行政审判工作的内外部环境，来弥补法律漏洞对行政审判工作带来的不利影响。
（一）优化行政审判内部环境
其一，加强法院队伍建设。法院要将以全面推进司法改革工作为契机，进一步加强行政审判工作，充实优秀人才到行政审判工作岗位；进一步加强教育培训工作，不断提升行政审判法官的司法能力；进一步加强党风廉政建设和反腐败工作，不断提高行政审判法官拒腐防变能力。其二，加大司法适用力度。上文提到，我国司法实践中还存在行政争议纠纷适用力度小，地区适用差异大的问题，因此，加大行政争议纠纷司法适用力度势在必行。加大行政争议纠纷司法适用力度可以从三个方面努力，其一，加大该类案件的审判质效考核。为了特定的目的，可以将该类案件的审判质效系数相对调高，从而增加法官的适用的积极性，增加适用力度。其二，发挥专业法官会议的作用。司法改革后，专业法官会议在疑难案件处理方面起到了突出的作用，发挥集体智慧的力量解决疑难案件。在行政争议纠纷案件中，可以发挥专业法官会议的作用，通过专业法官会议促进该类案件的司法适用力度。其三，建立专门的合议庭。现实中，很多法院都建立有环境纠纷、金融纠纷等类案化的专业合议庭，抽调专业人员处理专业案件。在行政争议纠纷类案中，也可以借鉴该做法，成立类案合议庭，专门处理此类案件，从而通过专业性增强该类案件的适用力度。其四，建立典型案例发布制度。虽然我国不同意英美法系国家，不是判例国家，但是典型案例发布制度对于实践中审判的指引作用往往是很大的。目前，我国在民事、刑事、行政等诉讼中，从最高院到高院或者中院，有很多典型案例发布的先例，通过典型案例对类案发挥指引作用，也促进了疑难复杂问题的解决。但是在行政争议纠纷典型案例方面，数量少质量不高的现象仍然存在。故建立典型案例发布制度在行政争议纠纷方面大有作为。
（二）优化行政审判外部环境
其一，加强宣传教育，提高全社会对行政审判的认识。通过宣传增强行政机关法治意识。行政诉讼法对行政机关的义务、主要负责人出庭应诉等都作了详细的规定，要进一步加大宣传力度，让行政机关知法、懂法、守法，在行政审判中，积极出庭应诉，在裁判结果出来后，尊重并执行法院的裁判结果。另外，还要通过宣传强化公民的法治意识，引导公民理性维权、合法维权。其二，建立多元化解新机制，切实推进行政争议实质性解决。坚持党委领导，建立集行政诉讼与行政调解等于一体的多元、立体化的行政争议解决新机制。通过多元化解，加强诉讼与非诉机制的衔接，从而提升行政争议的实质解决。其三，加强对行政审判的监督。建议地方各级人大常委会根据工作需要，定期听取行政审判工作汇报，及时发现和纠正行政审判存在的问题，同时进一步关心支持行政审判队伍建设，帮助解决编制、机构和人员等方面的实际困难。另外，还需要进一步完善行政审判工作机制，需要着力推进行政机关负责人出庭应诉实质化，更需要建立各级党政机关法律顾问制度，从而进一步推动依法行政，从实质上优化行政审判的外部环境。
在司法改革的背景下，针对现实存在的法律漏洞导致行政审判执行难、案多人少等矛盾，需要从内部外共同着力，更好的优化行政审判职能，发挥其应有作用。
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