刘创业 肖叶静 徐聪颖
摘 要 从党的十八届四中全会明确提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商案件”以来，到2016年底，全国区域内的6个巡回法庭纷纷挂牌成立，作为司法改革的重头戏，引起了党和国家的高度重视，但在职能发挥、审级定位、未来前景等方面仍处于探索阶段，本文将从上述角度谈一谈新形势下的应对方法。
关键词 地方化 审级利益 未来法院
作者简介：刘创业，河北工程大学文法学院法律系，研究方向：宪法学与行政学；肖叶静，河北农业大学文管学院公共事业管理本科生，研究方向：行政管理；徐聪颖，燕山大学文法学院国际政治本科生，研究方向：比较政治制度。
中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.173
一、去“地方化”模式的构建
从《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中我们可以看到关于巡回法庭的职能基本有三个：一是打破司法地方保护主义，维护国家法制统一；二是缓解最高人民法院本部的案件压力；三是就地解决纠纷，便利当事人诉讼。在过去的三年里，以第二巡回法庭为例，我们可以看到对缓解最高院本部案件压力和为当事人提供诉讼便利上，职能效果发挥的很好，但对于打破司法地方保护主义，效果并不明显。有学者认为这是因为改革的针对性较弱，难以保障改革效果。虽然巡回法庭进行了合议庭组成方式，法官责任制，法官“反干预”宣告等新制度的尝试。尤其是胡云腾法官开庭前宣读的“反干预宣告”。从形式上看这显然是在一开始“反干预”的设想相呼应，但这样的做法很明显只是排除了自己免受地方的干预，能够达到一个比较公正的水准，没有意识到“地方化”的根源是地方党政机关对于地方法院的干预。巡回法庭本身就不受地方的影响，它是最高人民法院的派出机构，拥有着来自于中央的审判权力。从这个角度看，巡回法庭在维护国家法制统一的职能现阶段发挥效果并不明显。
关于维护国家法制统一的问题，学界又进行了关于“中央事权”的争论，《人民日报》曾经发文指出“司法权是中央事权”，明确表达了中央大力推进司法统一，消除司法地方化的意向。但有学者指出“司法职权的性质是特别重大的理论问题，也是重大政治和宪法法律问题，已有的资料已经表明，无论是孟德斯鸠这样的资产阶级法学家，还是马克思主义的经典作家（比如恩格斯），似乎都明确提出：司法职权形成的历史与理论，并不支持它的中央性，相反，民间性和社会性倒是它的重要特点。”由于我国现行国情和制度明显体现出司法权的双重属性，过分强调司法权的归属问题是不恰当的，首先各级法院在审理案件的时候都适用全国人大及常委会制定的法律和最高人民法院制定的司法解释，司法权具有明显的中央事权属性，另一方面，地方各级法院的法官都是由同级地方人大任命，司法权行使人员在构成上是地方人民代表大会选举出来的，而非中央任命，这体现出明显的地方性。所以，司法权应当归中央和地方共同属有，过分的追究所属问题，无法从根本上认识和解决问题。
在过去，地方法院易受到地方党政机关因素的干预，很难保持中立的立场。巡回法庭如今还肩负着重大政治使命，即积极促进地方法院公平、公正审理案件。作为派出机构，和地方法院的关系上，应做到配合和监督。
在配合上要尊重和支持地方法院的工作，重塑和加强地方法院的权威。地方各级法院和最高人民法院都是全国法院系统的构成部分，是一个统一体。这就要巡回法庭和地方法院做到相互配合。从巡回法庭的受案范围来看，除了11类案件外，在巡回区内每年数以万计的案件要由地区各级法院受理，巡回法庭入住地方，当事人往往抱着相信和认可中央而非地方的念头，不服判决，向巡回法庭提起上诉、请求再审和申诉。这会导致地方法院的司法权威大打折扣，违背了改革的初衷。有学者曾经指出在我国的二审终审制度下，再审权利的频繁使用，造成终审不终判的尴尬境况。如果地方法院的威信和判决水平足以使当事人满意，巡回法庭就会大大减少再审和申诉案件，这就体现出重塑和加强地方法院司法权威的重要性，具体能做的就是在各级法院积极推广“反干预宣告”等制度。在监督方面，巡回法庭应该加大对下级法院的审判监督力度，积极受理上诉、再审和申诉案件，促使公正审理和判决。对于“跨行政区域重大民商事案件”来说，由巡回法庭来受理，本身数量少，跨多个行政区域，能够得到比较公正的判决。
在如今国家改革的大背景下，去除地方化问题，不仅有巡回法庭在程序上严格监督，其他创新监督方式也在跟进，尤其是监察委员会的设立犹如一把新的利剑，起到了积极的监督作用。多种监督方式的相互配合，才能从根本上解决问题。司法监督制度在不断加强完善，排除案件干扰、保证司法公正的各类法律制度以及党纪政纪都有了。而且，监察法已经制定，各地都设立了监察委员会，这个机构对保证各级法院公正司法十分关键，仅把监察权充分行使起来，干预案件审理的地方因素恐怕就能基本消除。
二、放下审级利益的纠结
巡回法庭审级利益一开始就争议很大，多数认为巡回法庭和最高院一样一审终审，损害了当事人的审级利益，不服巡回法庭的一审案件没有上诉的权利，违背了我国目前实行的两审终审制。
在高校的法学教材中也是较为简单地描述：“由最高人民法院及其巡回法庭行使初审案件的管辖权，与我国的两审终审制不合，会损及当事人的审级利益。因此，对于最高人民法院及其巡回法庭行使初審管辖权应当持积极慎重的态度，只有在确有必要的时候才能‘激活这一规定”。
为此，有学者提出了稳妥的法庭受案条件标准：“以案件标的额作为认定标准，以此来确定巡回法庭的受案范围；其次在符合上述标准的民商事纠纷最终能否通过巡回法庭通过一审终审来审判，还需要双方当事人合意，一致决定将符合规定的案件交由巡回法庭审理，视为其放弃了进行上诉的救济，放弃了审级利益。如果当事人不能达成一致意见，则由其按照其本身适用的管辖规则由相应的高级人民法院受理”。
巡回法庭是最高法院的组成部分，是最高法院派出的常设审判机构，不是一个独立的法院，它的审级就是最高法院的审级。在巡回法庭设立之前，最高人民法院受理一审案件在《民事诉讼法》中就有相应的规定，这是我国两审终审制度的特殊情况，在以往的最高人民法院一审终审案件都能够正常进行，巡回法庭依旧有能力胜任这一工作。
从人员构成上来看，巡回法庭的审判人员由最高人民法院本部选任，任期两年，两年以后调回本部。在学历上，以第一巡回法庭为例，基本为研究生以上学历，其中法学博士7人，工作年限上，平均审判工作经历15年以上。这些情况表明，巡回法庭的审判水准和最高人民法院是保持一致的。根据审判实践的需要，巡回法庭也会依法受理一些一审民商事和行政案件，但这不会是常态。即便没有巡回法庭，案件由最高院本部受理，审判的结果也和巡回法庭一样，所以说一审终审的案件巡回法庭有能力胜任。巡回法庭是否损害当事人的审级利益不必过多争议，本身我们就对它做出过规定，并没有超出它应有的限度。以前最高人民法院适用一审终审，如今巡回法庭也同样适用这一特殊规定。
三、未来法院的构建需谨慎
从《决定》中可以看到中央除了审理跨行政区域的重大行政和民商事案件外，还提出了积极探索未来跨行政区域人民法院和人民检察院的构想。由这一点可见如今的巡回法庭制度是一种试探性、务实性的改革，可以说是未来法院的试点性改革。最高法院在全国设立了6个巡回法庭，但却不是传统意义上的流动的法庭，而是固定某地的最高法院的派出机构，是实际意义上的跨行政区划法院，分片管辖审理几个省级行政区划内的案件，其判决就是最高法院的判决。这就对跨行政区划法院的产生基础有了怀疑，巡回法庭是最高人民法院的延伸部分，在行政管理上依旧是管理与被管理的关系，它的产生基础是全国人民代表大会及常务委员会，巡回法庭的正副庭长由全国人大常委会任命，其他构成人员由最高人民法院法院选派。但未来的跨行政区划法院，不再是最高人民法院的派出机构，它由谁来产生呢？未来的跨行政区划法院是跨多个行政区，而我国目前行政区划和法院设立相一致，没有它的产生基础和领导基础，这就陷入了一个尴尬的局面。怎样构建未来法院，笔者认为巡回法庭在未来的日子里应当存在很长一段时间，在这个时间段里将要发挥着重要作用，跨行政区划法院的探索到设立也需要一个较长的时间，当前的阶段还不适合，找不到产生跨行政区划法院的基础。未来社会的发展有很多不确定因素，需要等待着社会转型变化出新的内容，相关配套改革措施推进、理论基础比较完备和巡回法庭制度积累足够经验之后，再去积极推进跨行政区划法院的设立。
如今对巡回法庭依旧存在着很多质疑，一种观点认为巡回法庭的设立只是将最高人民法院一部分案件搬到了外地，实质上是最高法院在外地设立了分支机构，这和建国初期建立的大区分院类似。建国初期的大区分院具有较为完整的独立性，能够在分区内制定司法解释，接受最高院和地方党政机关的双重领导，监督下级法院和管理下级法院部分事务，如今的巡回法庭完全不同于分院，它是最高院的组成部分，办案是主要职责。
另一种观点认为，巡回法庭的判决效力和最高人民法院相同，全国有六个巡回法庭，这样以来会使全国有五个高审判中心，《决定》的精神是巡回法庭能够使最高人民法院从繁重审理案件中脱离出来，以致更好的集中精力来制定司法解释和司法政策，强化最高法院监督全国法院审判工作的职能，而不是把权力分散开来，最高人民法院的辐射范围是全国，而巡回法庭的辐射范围仅仅是自己的管辖区域，这会有一种中央审判权力的地方化的味道？其实这点担心是不必过于忧虑的，毕竟我国不是联邦制判例法国家，即便是地方的中央審判机关做出的判决也不会被当成判例被后世遵循，何况全国法院适用的是全国人大及常委会制定的法律和最高院的司法解释，相反，这样的分置，能够使得这些来自最高院的业务精深和法律素质极高的法官走入地方，集中精力，有针对性地解决具有地域特色的案子。
四、结语
古人云：“穷则变，变则通，通则灵”，对于巡回法庭的争议固然是好事，但是我们所希望的是能够为它的设立和发展提供积极的理论基础，及时发现它的缺点和不足，构建一个稳定的法治环境。同时司法改革应该稳扎稳打，不可过于急切，不能使这杆“标兵”走进错误的胡同。
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