李少军 赵冰凌
摘 要 公益诉讼工作在推进该项工作的过程中存在着案源缺乏、相关单位不理解、取证难以及人员素质不能适应工作发展的问题。深入推进公益诉讼工作需要赢得党委、政府、人大支持，需要树立双赢多赢共赢的监督理念，更需要检察机关主动作为、积极作为。
关键词 公益诉讼 存在问题 监督理念
作者简介：李少军，河南省卢氏县人民检察院副检察长；赵冰凌，河南省卢氏县人民检察院检委会专职委员。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.184
一、当前民事行政公益诉讼中存在的问题
（一）案源缺乏，制约了该项工作的开展
民事、行政公益诉讼是检察机关的一项新职责，社会各界不了解；另外，由于该项工作办理的案件涉及的国家利益和社会公共利益，不涉及个人利益，因此，接到该方面的举报较少。目前，办理民事行政公益诉讼案件基本上是检察人员从工作中发现，而工作中发现很有限，造成了公益诉讼案件案源较少的状况。
（二）行政公益诉讼缺乏相关部门的理解和支持，办案阻力较大
在调查取证过程中，需要行政机关的配合，出现有配合不顺畅的问题；有些行政机关的领导甚至认为检察机关的监督是找茬，特别是国家投资的重点项目建设领域，一旦检察机关发现其中存在不作为或者滥用职权的情况，介入调查，会被误认为阻挠项目建设的进行，引起有关方面的误解，给检察机关的工作造成很大的被动。
（三）公益诉讼案件取证难、固定证据难，提起公益诉讼案件数量少
一是许多行政单位对检察机关的监督存在抵触情绪，不配合检察机关取证，影响了监督工作的正常开展。二是收集证据难。公益诉讼案件的办理需要侵害公益的事实、造成的后果以及侵害行为与造成后果的因果关系，这些证据真正收集起来却比较难。三是对造成损害的鉴定和赔偿数额的确定比较难。一方面，由于损害鉴定和赔偿数额的确定专业性比较强，鉴定人员一般都是涉案机构同行业的人员，难以作出客观公允的鉴定意见；另一方面，也存在着鉴定程序复杂、周期长、鉴定成本高、鉴定费承担主体不明的问题，在很大程度上影响了案件的办理，导致出现了公益诉讼案件成案率低的问题。
（四）督促履行职责检察建议取得的实效与应当达到的监督效果之间有一定的差距
在办理行政公益诉讼过程中发出督促履行职责检察建议不少，虽然件件有回复，但真正落到实处的只占三分之一左右，许多被监督单位对检察建议并没有引起足够的重视，只是落实在文字上，并没有真正去落实，取得实际效果的不多。
（五）公益诉讼判决和执行难，取得的实效与提起公益诉讼的期望有很大的差距
一是判决难。行政公益诉讼针对的是行政机关，在判决过程中往往有来自各方面的压力，影响了顺利判决。二是执行难。虽然有关司法解释规定“人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行”，但对被告是否履行、被告的履行是否達到诉讼的要求应当由哪个机关进行监督没有明确的规定，容易使判决流于形式，达不到公益诉讼应有的效果。
二、原因分析
（一）检察机关从事民事行政公益诉讼工作的人员数量和业务素质不能适应工作发展的需要
1.在人员配置方面，不能适应工作的需要。长期以来，由于受历史和制度的影响，在人员配置方面，基层检察院民事行政检察部门基本上长期处于“二人转”即：一个科长一个兵或者处于“三人抬”即：一个科长一个兵，外加一个临时工的状况，人员的配置与承担的对法院民事审判监督和行政审判监督的繁重任务极不相称。检察机关承担公益诉讼工作后，工作任务大大加重。虽然监察委员会改革后，许多基层院充实了民事行政检察部门的人员，但还有部分检察院由于全院警力不足等问题，民行部门人员配置不强，大多数基层院没有设立专门的行政检察部门，由于同时承担民事行政诉讼监督、执行监督、审判活动违法监督以及公益诉讼工作，由于警力不足，往往顾此失彼，难以做好民事行政公益诉讼工作。
2.人员的业务素质远远不能适应工作的发展要求。长期以来受检察机关“大刑事小民事行政”的影响，民行干警稳定性不强，公益诉讼又是一个全新的领域，专业性极强，检察干警在短时期很难掌握，检察干警整体业务能力和履行监督职责的要求相比有较大的差距。
3.民事、行政公益诉讼尚处于探索阶段，检察干警存在着工作经验不足的问题。公益诉讼工作尚处于探索阶段，办案数量少，没有形成成熟的办案经验，基层检察院普遍经验不足。在具体的办案过程中，诸如如何获取充足的案源、如何赢得理解、支持和配合、如何获取证据、固定证据、如何出庭、判决后如何执行到位，如何取得良好的社会效果，检察人员经验不足。
（二）法律规定不明确，缺乏可操作性，影响了民事、行政检察工作的开展
一是法律没有明确赋予检察机关行政执法监督权，导致行政机关对检察机关的监督工作不配合。提起公益诉讼的前提是必须查明事实，在实践中有些行政执法机关认为法律没有规定，检察机关进行行政执法监督就是多管闲事，对工作不予配合。二是没有规定对公益诉讼工作的调查取证不配合的制裁措施，导致取证困难重重，影响了案件的办理。 三是检察建议刚性不足，影响了监督的效果。现有的法律对检察建议的效力无强制约束力的规定，检察建议作为公益诉讼诉前程序，无法达到应有的监督效果。
三、加强和改进公益诉讼工作的建议
（一）讲政治、顾大局，坚持党的绝对领导，赢得党委支持
检察机关是国家的法律监督机关和司法机关，讲政治是第一位要求。要积极向党委汇报检察机关开展公益诉讼工作的目的、意义，重大事项要及时向同级党委请示汇报，赢得党委理解和支持。
要顾大局，把公益诉讼工作放在党和国家的大局中去谋划，紧紧围绕国家重大战略实施、地方党委政府的工作重点开展工作，服务经济社会发展大局。
（二）树立双赢多赢共赢的监督理念，加强沟通协调，争取同级政府和被监督单位的理解和支持
办理公益诉讼案件中，要加强与被监督对象的沟通，讲清楚双方目标是一致的，有着共同的价值追求，只是工作上的分工不同、职能不同，最终目的是为了维护社会公平正义，从而消除误解，达成共识，取得理解支持，建立监督者与被监督者良性、积极关系，形成维护社会公平正义的合力。各级政府是行政机关的管理机构，要向同级政府汇报检察机关开展行政执法监督的目的意义，争取支持，为行政检察工作的开展营造良好的外部环境。
（三）自觉接受人大监督，争取人大支持
检察机关在开展公益诉讼工作中，要自觉将民事行政公益诉讼工作置于人大的监督之下，主动向人大汇报检察机关开展民事行政公益诉讼工作的重大决策和部署；对于重大的民事行政公益诉讼案件要及时向人大汇报，争取理解和支持；对于工作中遇到的困难和阻力，及时向人大汇报，争取人大支持，增强监督效果。
（四）加强与纪委监察委协作配合，提升检察监督效果
检察机关要与纪委监察委加强协作配合，建立公益诉讼案件线索双向移送反馈机制，纪委监察委在查办职务违法和职务犯罪案件中，发现公益诉讼案件线索的，移交检察机关办理；检察机关在办理公益诉讼案件和刑事案件中发现职务违法和职务犯罪案件线索的，移送纪委监察委处理，形成公益诉讼工作合力，提高监督的效果。
（五）加强与人民法院的协作配合，解决公益诉讼判决难和执行难的问题
要与人民法院建立长效工作机制，规范公益诉讼案件的办理。起诉前，共同就诉讼的相关事宜进行商讨；开庭后，及时沟通，力争达成共识，确保顺利判决；判决后，要及时督促相关部门落实判决内容，对于不落實判决内容的，及时督促人民法院执行，以取得实实在在的效果。
（六）强化自身素质，积极作为，大胆作为，打出监督声威
一要配齐配强民事行政检察人员。要把业务能力强、经验丰富的检察干警配置到民行部门工作，条件许可的，成立行政检察部门，以解决精力分散、顾此失彼的问题。二要加强学习，向素质要战斗力。向书本学，向实践学，争取尽快适应工作。三要积极作为，大胆作为。对于不作为的，依法提出督促履行职责检察建议；行政机关起诉有困难的，可以支持起诉；行政机关不依法履行职责的，依法向人民法院提起行政公益诉讼。对于发现的职务犯罪案件线索，依法移送纪委监察委处理；涉嫌其他刑事犯罪的，移交公安部门处理。
