沙帅 范玉才
摘 要 检察建议作为检察机关履行检察监督职能的形式之一，在实践中被越来越多地加以重视和运用。作为一种偏“柔性”的监督形式，检察建议的运用对于不断丰富检察权实现形式，推动检察执法更加健全、规范，有效维护与保障公民权利有着积极的作用和影响，由于实践与理论中存在种种因素，检察建议司法启动工作仍面临一些困境，检察建议功能尚未得到充分有效的施展，但不能因此而否认其独有的功效，检察机关在今后的实践中，应当不断针对在检察建议司法启动权运行中产生的问题，采取有效措施加以解决和处理，使之不断走向规范、完善，不断强化检察建议这一监督形式，充分发挥其在实现检察机关检察监督职能和保障人民权益中所具有的独特功能。
关键词 检察建议 司法启动权 构建
作者简介：沙帅，天津市东丽区人民检察院侦查监督部检察官助理；范玉才，天津市东丽区人民检察院侦查监督部主任。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.244
一、检察建议的概念和性质
（一）检察建议的概念
所谓检察建议是指检察机关在履行监督职责过程中，结合执法办案等方式向有关单位发出的一种建议形式，其目的是为了督促有关单位不断强化自我管理与规范，切实增强遵法、守法意识，提升社会服务能力，减少违法犯罪等现象。在我国，检察建议最早出现在20世纪50年代，是在学习、借鉴苏联经验的基础上逐步提出和实行的。自我国检察机关恢复重建后，基于在打击经济、刑事犯罪过程中对社会治安进行综合治理的需要，检察建议这一较灵活方式开始逐步得以重视和推广， 并在检察机关预防职务犯罪、实行民行检察监督等工作中发挥着越来越重要的作用。在长期实践的基础上，最高人民检察院于2009年制定并发布了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对检察建议这一工作形式进行了系统性的规范和说明，为检察建议在实践中的应用和未来发展提供了良好的平台与方向。
（二）检察建议的性质
作为检察机关依法行使检察权、实现检察监督目的的一种重要手段，检察建议自身并无独立的法律品格可言，其性质应当由检察机关的性质所决定，我国检察机关法律监督者的角色和定位，决定了检察建议从本质上讲是一种检察监督权，更具体一点讲，是法律监督权在检察实践中的自然延伸和运用。同时，由于检察机关在实际履行检察监督职责过程中，除直接参与诉讼活动外，还以多种方式对社会综合治理进行介入和服务，其中就包括以向案发单位发出检察建议等形式督促其不断强化自我管理与约束、杜绝职务犯罪等隐患，因此可以说检察建议作为检察监督权并不是单一和孤立的，而是一种综合性质的检察监督权，既包括对法院、公安等部门进行的监督，也包括对社会综合治理的参与和服务。需要注意的是，为防止权力被滥用，检察建议在实际运用中应当着重注意以下几点，一是建议发出的主体应为检察部门，且以在履行监督职责过程中发现违法犯罪行为为前提；二是建议内容应主要针对如何预防或减少违法犯罪等行为，内容上只具有建议性，不具备强制力；三是建议应当以书面形式发出，接收单位无论采纳与否，都应及时回复。
二、构建检察建议司法启动权的意义
检察建议司法启动权的建构，能够不断推动检察机关通过检察建议这一形式充分履行检察监督职责，并在推进规范执法、预防打击犯罪、深化社会综合治理、拓展检察工作职能等方面充分发挥其效用，为公民权的实现提供多道有力屏障。
（一）积极推动规范执法工作
我国检察机关在履行法律监督职责过程中，针对司法与行政等部门在执法过程中存在的不严谨、不规范等现象，通过发送检察建议形式，依法提出纠正意见，能够有效敦促上述部门及早察觉并整改，进而推进执法工作更加规范，有效保障我国公民的合法权益。以某基层检察院工作为例，该院通过对辖区内安全生产情况进行专项调查时发现有关部门存在着监督不到位、不作为、乱作为等现象，及时向安检等机构发送检察建议，通过督促有关部门制定并落实整改措施，有力地缓解了执法不力、执法不规范的局面。此外，检察机关在对法院民事、行政审判监督工作中，对确有错误的判决通过发出再审检察建议，督促法院依法启动再审程序，严格依据法律事实，做出正确合理的判决，既确保了审判工作更加规范，也使公民的合法权益得到了有效保障与维护。
（二）深入推进犯罪预防工作
检察机关结合执法办案或实地调研等方式，在对有关单位或其工作人员发现有违法、违纪现象时，通过发出检察建议，提出针对性解决意见或建议，可对不法行为进行有效打击，例如，针对问题单位或人员，通过建议采取纪律处分或通报批评等方式，一方面可责令当事人早日改过和悔悟，另一方面也能够警示其本人或他人不再以身试法，切实在人人心中树立起“法律至上”的观念和意识，从而避免新的违法犯罪行为再次发生。同时，检察机关通过对不法行为产生的特点、原因，易出问题的领域、部门进行分析，查找有关单位在管理上存在的漏洞和不足，對不法问题未来可能产生变化发展的趋势提前加以预测，并在此基础上有针对性地提出检察建议， 建议有关单位及时杜绝管理漏洞，消除不法行为孳生的土壤和环境，建立预防违法犯罪行为发生的长效机制，也能够对违法犯罪行为进行有效地遏制和防范，推动犯罪预防工作不断深入进行。
（三）深化检察机关社会管理参与
检察机关通过检察建议这一形式可有效参与到社会管理工作中来，例如，通过对某些职能部门在实际工作中存在的问题展开调研，并对问题在合理化分析的基础上，以检察建议形式提出解决办法和建议，可有效敦促上述部门及时整改，推动工作职能得到有效释放，进而不断增强服务与保障公民合法权益的能力。同时，检察机关在案件办理工作中，针对某些普遍性、苗头性问题，通过进行深入调研与分析，有针对性地提出解决建议， 进而为立法机关、行政机关所采纳和重视，必然会对社会管理工作产生有益的影响。另外，社会管理离不开公众的支持和参与，检察机关通过检察建议这一灵活形式，可不断提升公民的参与热情，例如在执法办案中，对揭发检举、见义勇为等正面意义行为，通过建议有关部门及时进行表扬和鼓励，可进一步调动公民参与社会治安等工作的积极性，并引导形成良性的民间习惯和风气，从而有效建立和维护和谐稳定的社会秩序。
（四）有效拓展检察工作职能
我国法律对检察建议制度的规范正逐步走向完善，检察建议的司法启动在检察机关履行法律监督职责过程中日渐发挥着不可替代的作用和影响，尤其在刑事诉讼领域，检察建议因被视作一种重要监督手段而得以广泛运用。同样，在民事行政检察工作领域，检察建议也因检察机关不断拓展工作职能和发挥监督职责的需要而被倡导，这其实并不难理解，囿于法律规定等因素，与提起刑事抗诉相比，检察机关对法院就民事、行政诉讼所作判决提起抗诉的难度要大得多，有时甚至难以启动， 此时若原判确有问题，通过检察建议形式进行法律监督就不失为一种好的替代手段，且检察建议因其内容相对平和，与抗诉等一些强制性手段相比更易被采纳和接受，更易实现监督效果。这种有益的探索与尝试，对于充分拓展检察工作职能，保障公民合法权益，在理论和实践层面上都有着重要的意义与价值。
我国检察建议制度以其特殊形式在检察工作中发挥着不可替代的作用和影响，为检察权的有效行使和公民权益维护提供了有力保障。尽管由于种种原因，检察建议司法启动工作在立法与实践层面仍面临较多困境，影响着检察建议功能的进一步发挥和增强，但并不能因此而否认这一制度的功效，因此，检察机关应在构建检察建议司法启动权的具体实践中，针对实际运行中产生的问题，有效采取措施加以克服，使检察建议真正发挥其独特的功效。
注释：
王桂五主编.中华人民共和国检察制度研究.中国检察出版社.2008年版.第403页.
周其华.检察建议权综论.第二届国家高级检察官论坛论文集.2006年.
詹复亮、孙谦、童建明.新刑事诉讼法与职务犯罪侦查适用.中国检察出版社.2012年版.第308页.
秦文峰主编.职务犯罪预防案例教程.中国检察出版社.2014年版.第212页.
刘小青.刑事申诉原理与办案实务.中国人民公安大学出版社.2011年版.第119页.
