摘 要 网约车是互联网+时代兴起的一种出租车模式，在其进入中国的短短数年内，不断冲击着传统出租车行业并且迅速占有部分市场份额。国内外传统的出租车行业，都会受到政府的管控和规制。但面对这样一个新兴事物，各地政府做出了不一样的反应，国家也相应出台一系列的规章条例来规范其发展。本文通过网约车现状的法律分析从而揭示其存在的问题，以期能够提出一些对网约车的监管意见。
关键词 网约车 出租车 法律规制 政府监管
作者简介： 李坤耀，渤海大学，研究方向：行政法学。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.022
网约车的迅速发展，曝露出了很多网约车自身的问题以及政府监管问题。政府也在不断出台政策法规进行规制，从交通部出台《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）到2015年10月份向社会公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）[以下简称《暂行办法》（征求意见稿）]，终于在2016年7月份，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）可谓千呼万唤始出来，一直到2016年11月份《暂行办法》的具体实施。为网约车的正名无疑是必要的，我们不妨来看看规制网约车这张“大网”能否真正解决目前网约车行业存在的问题，从而满足人们的出行需求。
一、网约车的性质
网约车这种新型服务模式因人们对出行方便的诉求而产生，其起源于美国，本质上属于一种新类型的共享经济，以P2P平台为供需双方提供交易的中介服务，而从中收取一定的费用。与传统的出租车行业相比，网约车服务模式将收集到的闲散私家车信息加以整合利用，为人们的出行提供了极大的方便，这种方式降低了服务的成本，同时也提高了服务效率。对于整个社会来说，网约车的出现是有利的，但网约车行业也在不断遭受着诟病，从其发展之初的市场准入资格问题，到网约车平台公司对其不惜一切的补贴，乘客的信息安全问题以及不断的和传统出租车行业的利益冲突等问题。禁止网约车解决不了出行难的问题，但是不禁止又面临着层出不穷的新问题。所以这里明确其是一种新类型的共享经济模式有利于对其进行法律规制。
二、政府对网约车监管现状的法律分析
网约车服务出现之后，各地政府采取了不同的监管方法。主要包括几下几种方法：找网约车平台进行行政约谈、对网约车不作为、进行诉讼或者是按照现有法规处罚。
2015年6月2日，北京市交通运输管理局等部门共同约谈“滴滴专车”的平台负责人，根据 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《北京市出租汽车管理条例》和《北京市汽车租赁管理办法》等法规的相关规定，明确指出该公司推出的“滴滴专车”和“滴滴快车”业务以及使用私家车和配备相应的驾驶员的行为违法。滴滴平台也表示会积极配合有关部门的工作进行相应的整改，并且愿意进一步加强与政府部门的合作，建立数据信息共享平台。相继深圳也出台了网络约租车管理办法，2015年12月16日广州市交通委员会和市交警支队对网约车平台进行行政约谈，要求其整改。2016年1月7日，两部门再次约谈滴滴、神州、优步、易到等网约车平台。两次行政约谈的主要内容对网约车的态度并不是很乐观，或者说从某种程度上来说是禁止的。
与北京、深圳的态度不同，2015年9月16日，上海市交通委员会向滴滴打车发放了第一张《上海市出租汽车经营资质证书》，明确其经营范围为约租车网络平台。其中对网约车服务的准入规定了一系列条件，包括对车辆和对司机的要求，要求网约车平台对其管理的专车购买交强险和第三人责任险。并且应当按照所得进行纳税，网约车平台要尽到自己的义务，加强乘客信息的保密和合法权益的保护。
上海市颁发给滴滴平台资质证书的行为表明了上海市政府对这一新兴行业的认可，这一创新监管与拓宽实践相结合的监管模式无疑具有历史意义，这种对于新兴事物的探索为其他各地方政府提供了模板。这种制度创新是一个由点到面的发展，是新型政府的监管手段的进步。
除北上广等一线城市外，其余大部分城市对于网约车的出现则采取了不作为的态度。笔者认为原因可能有以下几个方面。首先，这种新兴事物的出现是因为市场的需要并且对消费者没有造成损害，政府这个时候的干预可能会限制市场的自由支配进而出现反作用。其次，规制网约车的法律法规尚未出台，地方政府的态度更多的是采取原有的监管模式，实则是在观望中。最后，网约车的出现确实给人们的出行带来了便利，如果按照监管传统出租车的方式监管这个新生事物并非合理，此时的不作为并不代表不监管，而是根据其发展趋势探索更为有效的监管措施。
三、政府对网约车监管现存的问题
（一）网约车市场形势变化快，法律明显滞后
从打车软件诸如滴滴、优步的发展过程来看。最初的所谓的网约车只适用于出租车司机，出租车不仅能够有效的降低空载率并且还能够享受网约车平台给予的优厚补贴，一时间使得出租行业的整体收入大幅提高。但是好景不长，由于网约车行业内部的激烈竞争，网约车软件平台不仅取消了补贴并且因为私家车的引入使得竞争升级，出租车司机对于网约车抢占市场的行为是不欢迎的，全国各地也发生了多起出租车司机和网约车私家车司机对峙的事件。面对变化如此迅速的市场，法律的规制明显是滞后的。
（二）网约车平台不断突破法律底线
法律规范的作用在于约束人们的行为，明确告诉人们违反法律的成本。然而网约车市场的不断竞争，促使这种新兴的共享经济主体不断的寻求新的商机，致使市场风云多变。比如，私家车刚进入网约车市场时因为资格和市场准入问题遭到了社会的质疑和政府的监管处罚，各大网约车平台积极与汽车租赁公司签订协议，通过复杂的四方协议躲开了法律的规制。再比如，在各地执法部门对网约车司机的进行相应处罚后，网约车平台公开承诺给予全额报销或者通过奖励的方式鼓励私家车司机继续违法运营。在缺乏法律规制的情况下，网约车平台的这种打法律的“擦边球”的行为不仅削弱了法律法规的功能，也使得政府的监管处于盲区。
（四）现行《暂行办法》不完善的地方
政府的规制必然要通过一系列的法律规范来实施，《暂行办法》的出台对于网约车的规制无疑是有利的，但其中也存在一些不完善的地方。行政许可的设定是对一般自由的剥夺，是一种设定普遍禁止的行为，具有很强的创制性。正因如此，我国《行政许可法》禁止部门规章设定行政许可的权力。如果部门规章创设了行政许可，就有违法增设行政之嫌。《暂行办法》第六条规定，从事网约车经营的平台公司应当根据经营区域向相应的出租汽车行政主管部门申请《预约出租汽车运输证》，作为部门规章的《暂行办法》是否增设行政许可应该是值得商榷的。
违法增设行政许可条件，是指在对行政许可作出具体规定时，增设了违反上位法的其他条件的行为。《行政许可法》对此也作出了规定，即法律、法规的有权制定机关在对行政许可的条件作出具体规定时，不得违反上位法。也就是狭义上的违法增设行政许可条件的情形。《暂行办法》第十四条规定了网约车驾驶员的准入条件，其中有一条：无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录。而《交通运输条例》和《道路运输从业人员管理规定》中的一致规定是：3年内无重大以上交通事故记录。《暂行办法》中对网约车驾驶员的准入资格规定还是比较高的，有违法增设行政许可条件之嫌。
四、网约车监管制度的完善
（一）借鉴外国经验
对于网约车这个新兴产业，我们可以借鉴外国经验。这里以美国科罗拉多州、加利福尼亚州、华盛顿哥伦比亚特区的经验作为借鉴。
首先，三个州的法案对网约车服务模式都进行了定义，认为其是一种新型的网络预约式出租车，基于美国对共享经济认识的更为深刻，在法案中明确了网约车平台公司并不直接雇佣司机和购买车辆，只是整合利用闲散的社会车辆信息，来满足人们的出行需求。并且明确的将其和传统出租车区分开来。
其次，三个州对于网约车服务模式，从立法到执法上都是支持的，为促进网约车的发展提供了一个合法身份，能够更加有效的整合社会资源，适应市场的需要。在充分发挥网约车优势的前提下，通过立法来保障乘客的安全和服务质量。
最后，三个州对网约车的监管方式也更加多样化，尤其强调政府部门和网约车平台公司的合作共享，通过平台来实现对网约车的监管，给予专车更大的自主权，以便其能更好的发挥社会作用。
（二）对于网约车的监管应区别于传统的出租车监管模式
网约车作为一种大数据时代下催生出来的新兴事物，如果按照传统的出租车监管模式去监管，也就变相的抹杀了共享经济的特点，网约车实质上也就成了另一种形式的出租车，不但达不到规制网约车的目的，也可能阻碍新兴产业的发展。应该建立一种政府监管的新模式，交通部新出台并且实施的《暂行办法》，这个规范性文件是个开放性的规范文件，是个适合新兴行业发展的一个规范性文件。各个地方政府应该因地制宜，结合本地市民出行的实际需求和本地运营市场的特点，探索出适合本地网约车发展的监管模式。例如《暂行办法》出台前上海市政府对其采取的措施和态度，就积极的为网约车的发展提供了一定的条件。笔者认为，这是各个地方政府在探索本地的网约车监管模式时应该采取的一种态度。
（三）推进立法的完善
面对网约车这类新兴产业发展，在上位法没有做出规制之前，通过部门规章来填补法律空白并不能解决问题。笔者认为应该将其上升到法规层面，通过行政法规和地方性法规来为网约车的规范发展夯实基础。我国各地发展水平参差不齐，地方应该因地制宜，通过地方性法规的对新兴产业实行规制，为网约车出台全国性法规积极尝试。待地方积累了一定经验之后，适时出台行政法规。据交通运输部2015年9月30日的官网的最新消息，其正在加强与国务院法制办的沟通和协调，积极推动《城市交通运输条例》的出台，网约车的监管问题应当在《城市交通运输条例》予以明确。
五、结语
作为共享经济模式的代表，网约车的蓬勃发展对于解决人们出行难的问题是一个利好消息。面对新出台的《暂行办法》，各大网约车平台公司应当积极遵守。政府在监管模式上也应当破旧立新，创新行政规制理念，赋予网约车平台公司更多的自主权，顺应共享经济的发展趋势，为网约车的有序发展提供一个良好的环境。
注释：
王静.中国网约车的监管困境及解决.行政法学研究.2016（2）.49-50.
王思源.“专车”服务监管的行政法分析.上海师范大学.2016.14-16.
张德龙.互联网专车服务行业的法律规制问题研究.山东大学.2016.20-29.
张效羽.互联网租约车规章立法中若干法律问题分析.行政法学研究.2016（2）.63-67.
