摘 要 依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面推进依法治国是国家治理现代化题中应有之义，它为国家治理现代化注入了“良法善治”的价值判断，也是实现国家治理现代化的重要保障。
关键词 依法治国 国家治理 治理能力 现代化
作者简介：黄蕊，中共西安市委党校，讲师。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.064
党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国、事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”其揭示了依法治国对于实现国家治理现代化的必然性和重要性。
一、全面推进依法治国是国家治理现代化的应有之义
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推进国家治理现代化，包括国家治理的科学化、民主化、公平化、法治化。”简单来讲，国家治理法治化实质上就是实现全面依法治国。
国家治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的总称。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。 国家治理体系重在从制度层面规划和构建国家治理的框架和脉络，而国家治理能力则重在从制度的实施和运作层面展现国家治理的成果、实现国家治理的目标。换句话说，前者是从静态的角度为国家治理勾画蓝图，后者则是从动态的角度，以“人”为主体，以治理行为为客体，为“蓝图”的实现提供可能性，这里的“人”既指执政党整体和行使国家公权力的领导干部，还指在国家治理过程中，享有参与权、知情权的自然人、法人和其他组织。
“现代化”是一个相对的概念，萌芽于商工文明，发展于工业革命时期，是生产力不断解放的产物。马格纳雷拉认为，现代化是发展中的社会为了获得发达的工业社会所具有的一些特点，而经历的文化与社会变迁的，包容一切的全球性过程。 从这一定义中，可以看出现代化的过程就是逐步从农耕文明向工业文明迈进的过程，是一个不断进步、不断超越、不断解放的过程，而法治化正是工业化社会最为显著的标志。
现代法治产生于14世纪——16世纪的欧洲，是伴随着商工文明的产生和发展而成长起来的，民主是其产生的基础、制约公权是其本质、保护私权是其目的，法治的出现就是要还原权力服务于民的本意。对法治国家而言，法治既是一种手段、一种工具、一个过程，更是一种富含公平、正义、平等、秩序等普世价值的状态，在法治的状态里，不是没有纠纷、没有争议，而是权力得到有效制约，权利得到极大保护，纠纷得以有效化解。
然而，对我国而言，法治是舶来品。我国经历过漫长的封建专制统治，建立在农耕文明基础上的人治强调特权等级、君权至上，尽管法律在封建专制统治下具有不可替代的作用，但人治思维下，其仅仅是统治者维护封建秩序、治民的工具，并不具备普遍的普世价值；我国也曾出现过资本主义萌芽，但极其短暂，以至于商工文明在当时并未成为我国发展史的主流。因此，法治在我国缺乏自下而上的自发产生的动力。1997年，党的十五大将依法治国确立为治国理政的基本方略，国家治理方式从“法制”转变为“法治”，这是中国共产党从新中国成立以来在治国理政道路上做出的重大探索，是我党从重视“制度治国”到“能力治国”的转变，也是从“刚性治国”到“柔性治国”的转变，这一转变为国家治理注入了新的内涵和活力，开启了国家治理现代化的大门。可以说，十五大提出“依法治国”实质上是对我国国家治理方式的一次重大的革命，而不仅仅是改革。
十八届四中全会提出全面推进依法治国，将我国的法治建设推向了更高的阶段，并且进一步充实和完善了国家治理现代化理论和实践，坚持中国共产党的领导，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。从国家治理的角度来讲，全面推进依法治国就是要形成一个完整的动态系统，既包含了法律制度形式上的体系化、确定化、规范化，实质上的科学化，又包含了国家治理主体运用这些规则，发展生产力、解放人性的意识和能力的不断提升，尤其是权力行为的合法化、程序化、公开化，守法行为的义务性。因此，从这个角度来讲，全面推进依法治国的过程就是实现国家治理法治化的过程。
二、全面推进依法治国为国家治理现代化注入“良法善治”的价值判断
“良法善治”是现代法治的核心要素。“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。” 尽管亚里士多德所讲的“法治”并不完全符合现代法治的内涵，但其所提出的“良好的法律”却为现代法治所提倡的“良法善治”奠定了理论基础。
（一）体现科学性
法律不是立法者的创造发明，诚如马克思所说：“立法者应该把自己看作是一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而是在表述法律。”法和法律是两个不同的概念，法的本质是经济、政治、社会、文化以及生态发展的规律，而法律只是法的载体，两者均属于上层建筑领域，受经济基础制约，因此，立法者只有在不违背经济社会以及人类发展规律的前提下制定出的法律才才符合良法的要素。
（二）尊重和保障人权
在法律层面，人权是人之所以为人的根本，是人受法律保护、制约的依据，它以维护人的尊严和自由为目的，是公民权利产生的基础。尊重和保障人权是法治建设的基石，是判断一个国家现代性的重要标志。“法律面前人人平等”归根结底就是在讲人权的平等、人格的平等、尊严的平等，它不以血统、身份、年龄、财富等外在因素为考量，也正是基于人权的自由平等，反特权、反歧视才具有理论依据。
以人为本是国家治理现代化的出发点和归宿。“以人为本”就是一切从人的利益出发，任何制度的制定和执行都是为了促进人类社会更好更快的发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益。同时，善治所体现的以人为本强调人的可持续发展，这就要求在国家治理过程中，决策的做出既要满足当代人的利益需求，又不削弱子孙后代满足其需要的能力。此外，在公权力行使过程中，权力主体应要充分考虑到权力产生的目的和意义，尤其是在自由裁量权的行使过程中，不能以“罚”代“法”，枉顾法治精神。
（三）强调法律至上、权力制约
法律至上是国家治理现代化的关键。首先，任何权力都不得凌驾于法律之上，国家治理主体必须严格依照法律授权，在法律规定的范围内，依照法定程序、时限行使权力，因此，法治又被称为法律之治、规则之治。
法治的产生是权力与权利博弈的过程，其本质就在于消灭特权、制约权力以保护当时以商人为代表的城市阶层。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。 因此，尽管我国已处于社会主义法治建设过程中，但“将权力装进制度的笼子里”仍有必要并很迫切。其次，法律是一切国家权力正当性的根源，违反法律行使权力或者权利，都将受到法律制裁，并且最终由国家强制力保障实施，这也是法律与其他社会规范的最大区别。最后，法律的稳定性能够保持执政党的执政理念、执政路线、执政方针的连续性、稳定性、权威性，为法律至上提供了可能，但也成为法律滞后性的根源，使得依法治国与深化改革表现出不适应的情况。因此，处理好改革与全面推进依法治国的关系，确保法律至上、宪法至上的同时，深化改革，这也是国家治理能力现代化的重要表现。
（四）追求公平正义、公共治理
公平正义是法治的核心价值追求，也是中国特色社会主义的内在要求。依法治国所追求的公平正义强调基于社会主体的差异性赋予主体权利和义务，例如对弱势群体的保护等。需要注意的是，法治的公平正义强调的是权利公平、救济公平、程序公正下还原法律事实，而不是客观真相，因此，在既有事实和法律依据支撑下做出逻辑判断即便与真相不符，也是具有法律效力的。
在传统的国家治理理念中，权力集中在统治者手中，老百姓有义务而无权利。随着法治理念的传入，人们的权利意识逐渐增强，尤其是在法治建设不断推进的今天，国家治理理念进一步更新，将权利主体纳入到了权力主体当中，使得公众成为国家治理不可或缺的重要组成部分，而促成这一治理模式形成的正是民主环境下全面推进依法治国对公众知情权、表达权、参与权、决策权和监督权的认可和保护。将民主理念和民主机制融入到国家治理当中，有利于吸收不同党派、不同阶层、不同群体成员参政议政，妥善协调利益关系，体现人民当家作主；有利于实现公众自治，形成政府治理与社会治理相互补充相互衔接的治理模式，节约行政成本。需要注意的是，公共治理的关键在于通过民主的方式吸纳公众意见、听取公众诉求，实现公众的参与权和知情权，但这不能取代政府在国家治理现代化过程中的主导地位。
三、全面推进依法治国是实现国家治理现代化的重要保障
治理主体多元化是国家治理现代化的主要特征，随着公众知情权、参与权、监督权的实现，公众参与范围不断扩大，参与程度不断加深，使得主权在民不仅停留在宪法规定里。互联网时代的到来更进一步加快了公众参与的步伐，网络获取信息和知识的便捷性，使公众能够及时了解和关注当下社会的热点问题，尤其“自媒体时代”为公众参政议政、监督权力行使提供了更为便捷、公开的平台，每个人都可以通过互联网发表自己的意见和看法，都成为微小且独立的信息提供商。这对国家治理现代化的实现无疑是一种推动。
然而，在互联网和由互联网所引发的知识经济为国家治理现代化的实现提供契机的同时，也使得国家治理现代化的实现面临挑战。与传统媒体时代相比，互联网时代呈现出知识和信息的快速传播、碎片化特征，导致信息的获取和传播不完整，致使民众在参与国家治理过程中容易发表感性的、片面的意见，再加上网络时代的“去中心化”逐步淡化了主流思潮的影响力，不理性的意见或主张以及民众的负面情绪很容易被扩散出去，不断发酵、膨胀，被更多人接受，并变得不可控，甚至形成一种舆论的风暴，加大国家有序治理的难度。此外，从互联网舆情分析来看，近年来，网民的注意力已经从关注私人领域逐步向公权力行使的合法性、合理性转移，这表明，公民的法治意识在不断增强，而政府的压力在不断增大。
在这样的背景下，充分发挥依法治国对国家治理现代化实现的保障作用就显得尤为重要。一方面，对于公众参与者而言，法律应充分肯定公众参与、监督、言论自由的正当性，这是宪法所赋予公民的政治权利；进一步规范公众参与途径和方式，使得公众意见和建议能够及时反馈到相关部门；并且通过法治宣传、教育，提升公众法治意识，营造良好的法治氛围。另一方面，对于国家权力行使者而言，法律应理顺不同权力主体之间的关系，以及权力主体与权利主体之间的关系；政府应在法律授权范围内，用合理的方式引导公众舆论，起到推动政府解决问题的正面积极作用，传播正能量；政府还应严格按照法律规定，严格执法，“以公开为常态，不公开为例外”为原则做到政务公开，主动接受公众监督；司法机关应做到公正司法、独立司法，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
此外，全面推进依法治国还保障改革的稳步推进，纠纷的有效解决，以及市场经济的快速发展。
总之，全面推进依法治国是实现国家治理现代化的核心和基石，国家治理现代化是全面推进依法治国的目标，两者相互依存，共同发展，对巩固党的执政地位，确保国家长治久安、人民幸福安康，具有深远的历史意义。
注释：
习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来.求是.2014（1）.
[美]威廉·A·哈维兰著.王铭铭译.当代人类学.上海人民出版社.1987.575-585.
[古希腊]亚里士多德著.吴寿彭译.政治学.商务印书馆.1965.163.
[法]查理·路易·孟德斯鸠著.许明龙译.论法的精神（上卷）.商务印书馆.2012.185.
