摘 要 Paul C. Light将西方国家所进行的行政改革的方向和理念归纳为科学管理、反浪费之战、戒备之眼、解制管理四个主要方面，目前，我国政府部门的行政改革正处于进一步深化阶段，研究、学习和借鉴西方国家的行政改革理念具有一定的理论和现实意义。
关键词 西方国家 行政改革 四理念
作者简介：熊郁云，武汉大学政治与公共管理学院。
中图分类号：D0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.060
自行政管理产生以来，如何进一步完善行政管理一直是呈现在各国管理者面前的一个重要课题，与此同时有关行政管理改革的各种理念和方式也随之产生。二战结束后六十多年里，西方各主要资本主义国家也都陆续进行了一系列的行政管理改革。学者Paul C. Light将它们所进行的行政改革四理念总结为科学管理、反浪费之战、戒备之眼和解制管理。
一、西方国家行政改革的原因
除政治、经济、社会等方面因素外，政府部门管理内部的变化以及国际环境的发展也是导致当代西方国家所进行的行政改革的原因。在经济社会发展、行政管理系统的自我革新功能完善方面，这些国家的行政改革发挥着很大的促进作用。强大的行政改革创新能力甚至被认为是一个国家增强自身竞争和发展能力的基础性条件和核心决定因素之一，因而备受西方各国高度重视。
注重国家干预主义的罗斯福新政，使美国经济出现了二战后的繁荣，但随后不久便面临停滞与衰退。与此同时“石油危机”导致西方发达国家经济衰退，西方经济史上出现了失业与通货膨胀并发的经济“滞胀”。经济衰退、严重的财政赤字，这些高社会福利国家无法应对财政支出压力。摆脱财政困境和提高效率成为其行政改革的主线。在不能提高、增加税收，或限制、终结政府提供公共服务的情况下，提倡行政节约和改善财政支出效率便提上了改革日程。
财政危机、行政效率低下和政府行政的无效，民众日渐对政府不信任，催生了对政府行政监督的要求。而随着民主政治的推进，民众要求政府部门决策管理过程更加透明化、开放化。同时随着第三次科技革命的到来，产业、劳动和社会等的结构方面发生了深刻变化，行政部门在社会服务需求回应和对自身管理改善方面面临着挑战。于是，西方国家政府开始注重信息的收集、归纳和应用，使其信息管理和政务服务变得高效、便捷，并在西方行政改革中占据着重要位置。
二、西方国家行政改革“四理念”比较研究
谈及对当代西方国家行政改革方向和理念的归纳总结，Paul C. Light从运行机制、内容、功能等方面对科学管理、反浪费之战、戒备之眼和解制管理进行了比较研究。
（一）科学管理
科学管理是西方政府行政改革的第一次浪潮，这一理念起源于泰勒的科学管理主义理论。科学管理主义理论主要强调结构、规则以及追求“最佳途径”，因此，在这次改革浪潮中，西方国家的行政改革也强调等级制、分工细致、专业化和建立明确的指挥链。
科学管理思想起源于企业管理，引用到行政管理，其关注的中心问题是提高行政效率。其运行机制是通过制定一系列详细的行政规则，通过严格执行这些规则，以期实现行政行为的标准化，从而提高行政工作效率。科学管理倾向于打造强政府，它主张加强国家的干预，强调政府宏观调控经济的作用，可以说科学管理在某种程度上强调国家干预第一主义。回顾西方国家的行政改革历程，虽然政府在管理中的主导作用时有进退，但科学管理一直是贯穿其中的一个重要主流思想。
（二）浪费之战
随着财政危机的出现，如何在保持既定服务质量的前提下，大幅度减少开支避免和减少财政浪费是西方行政改革需要解决的又一难题。加强审计和调查成为西方国家提高新政效率、实现政府行政的低成本的一个重要举措。
一些理论流派则注重强调经济和节约，设立了审计、稽查人员和总检察长等职位。通过加强审计和调查，科学完善政府的财务管理，加强财政收支管理，并能有效打击内部腐败等问题。同时通过使各部门不同层级的负责人都能明确各自目标、明确产出与绩效的测定方法和标准，强调他们对可利用资源的充分了解，促使其形成对资源充分利用的责任化意识，从而避免和减少财政浪费。
（三）戒备之眼
戒备之眼旨在强调对国家行政行为的监督和监控，它强调的是公平和公开。西方国家的行政管理之所以出现国家的过度干预和政府失败现象，一方面固然有其行政管理机制的缺陷，另一方面也与缺少对政府有效的行政监督相关。公共部门权力的增长，会使政府的权能增强，对其适度运用便能造福于民，但政府权能若因缺少制约而过度膨胀则会损害民众的权益。公共权力具有强制性和公共性，其影响力和影响范围非常大，若因失去监控而被滥用，将产生极大的危害。因此，必须对公共权力赋予相应的责任，通过制定和完善行政监督体系，从而加强对公共行政的约束和监控。
在近代西方的行政改革中，进一步加强了包括立法监控、司法监控、政党和社团监控、社会监控和舆论监控等对公共行政的外部监控。随着社会的进步和社会民主程度的加强，不仅要保障言论、新闻、集会、请愿等的自由，也要求政府行政行为更加公开化、透明化和信息化。
（四）解制管理
受新自由主义管理的影响，西方国家行政管理的第四次改革浪潮中凸现出了解制管理的改革理念。解制管理着重于对政府工作人员的管理。通过授权给工作人员、改进业务流程、工作团队建设、机构扁平化等的转变，使各级政府部门工作充满弹性，从而实现政府行政的高效率。
新自由主义管理，对西方国家的公务员们提出了保持政治中立的要求，这是西方文官制度的核心原则和主要特征之一。它明确要求公务员不能参加任何党派的政治活动：不许公务员参加支持或反对某一党派的集会游行，公务员也不能利用自身职务之便为某一政党做竞选宣传或募集竞选经费等，即要求公务员外在行为上的中立。而在内在思想上的中立上，政治中立也对公务员提出了不能将自身的党派价值观带到工作中的要求。公务员不得因为其自身党派价值观，影响其向政务官提供的政策咨询及方案选择的客观公正性。
（五）西方改革四理念的冲突与融合之路
在西方国家行政改革的四次浪潮中，科学管理、反浪费之战、戒备之眼和解制管理四个改革理念之间既存在冲突，也有相互融合结合之处。它们有着统一的改革目标，都致力于解决政府信任危机、财政危机以及完善政府行政管理和提高行政效率。
科学管理旨在加强对政府雇员领导和指挥，强调等级制，强调政府的干预作用，并通过制定详细的规则来标准化行政行为，而解制管理则提倡通过废除政府部门过多的规章制度，实施权力下放和员工授权，它希望组织和员工能从其它三种管理的压迫性规则和监控下解放出来，依靠政府官员的责任心和能力来从事新的创造性工作，充分发挥组织机构和政府雇员的创造性和积极性，从而提高政府的行政效率；科学管理通过改变行政管理和政府结构以实现政府效率，而反浪费之战则强调经济和节约；科学管理致力于打造的强政府和解制管理希望的权利下放一方面有着彼此相冲突的矛盾，但面对戒备之眼对政府和公务员的过度管制时，它们却又站在了同一战线。
三、西方国家行政改革对我国的启示
（一）当代西方国家行政改革对我国政府当前所进行的行政改革具有先导意义
当前社会和历史条件下，我国目前正在大力推进的行政体制改革，这与当时西方国家进行改革所处的社会历史条件具有相同或相似性。当代西方国家在进行行政改革时出现了市场化取向，而我国在推进行政体制改革的同时也在不断推进和深化经济体制改革，目前我国已初步确立了中国特色社会主义市场经济体制的总体框架。在发展市场经济的总体要求和方向上我国与西方国家是一致的；经过三十多年的改革开放，中国的全球化、国际化进程不断加快，目前我国已加入世界贸易体系，中国早已充分参与到全球化的分工与竞争之中；此外，随着信息社会的快速发展，我国的经济和社会结构也随之发展变化，社会意识和公民需求也发生了很大的变化，这些也给我国的行政改革设置了难题。
行政改革所处社会历史条件的大致相似性，使我国政府部门的行政改革与西方国家的行政改革具有共同点：即彼此改革的基本取向、改革的总方向和总目标具有一致性。不论是西方国家还是当前中国政府部门的行政改革都需要适应市场经济的发展要求、符合全球化竞争和信息化社会需要。因此，当代西方国家的行政改革具有先导作用。
（二）中国现实国情不同于西方国家，必须探索既符合中国国情、又能适应世界潮流的政府治理模式
中国特色社会主义制度使我国不同于西方资本主义国家的社会制度和政治体制，由于我国目前正处在构建和健全社会主义市场经济体制的转型阶段，不同于西方发达国家成熟的市场经济，我国的发展程度仍较低。此外，在行政文化现代化过程中，还面临着我国独特而深厚的传统行政文化传统的巨大挑战。
这些构成了我国不同于西方国家的现实国情，因而，在我国当前所进行的行政体制深化改革的过程中，我国改革的道路、策略和决策选择的与西方国家改革之间的差异性，而这也要求我们必须探索既符合中国国情、又能适应世界潮流的政府治理模式。
（三）深化我国行政体制的改革须正确处理现代化和后现代化之间的矛盾，从而确保改革取得成功
目前我国仍处于现代化发展的较低阶段，我国行政体制改革担负着多重任务：在当前的行政改革中，要根据社会主义市场经济的发展要求，完善各项法律、制度和规则，建立和健全我国社会主义市场环境；进一步完善养老、医疗、失业等社会保障制度，使之适应市场经济发展要求；在完善对我国政府们的监督管理方面，要建立健全各项行政法规、建立和切实实施行政公开制度、确保依法行政；此外，还应进一步建立和完善公务员管理制度，推行严格按照职类、职位、职级划分的公务员科学管理制度。
与处于现代化较高阶段即后现代化阶段的西方各国的改革相比，这些改革内容看上去似乎刚好相反。这既反映了中西方行政改革因所处市场经济发展阶段不同而出现的差异，同时也折射出西方国家的改革是由一个极端走向另一个极端的必然现象。在行政现代化过程中我们不能重蹈西方覆辙，而应总结和借鉴其经验教训，衔接、统一现代化和后现代化的要求。这就要求我们在建立健全社会主义市场经济体制与深化行政体制改革的过程中要处理好公平与效率的关系，避免重蹈西方国家规制泛滥的极端；在完善政府职能方面要处理好政府与市场的关系，避免出现政府或市场失灵现象；在公共服务的供给方面要处理好政府部门“掌舵”与“划桨”不同定位，避免走入政府部门公共服务供给职能过度膨胀的困境。
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