摘 要 2015年8月，国务院出台的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，对农民房财产权抵押制订了系列指导思想和原则，并决定在两百多个县（市、区）试点。早在该指导意见出台前，各地方已经在农民住房抵押贷款方面进行探索，建立了相关制度体系，就抵押人、抵押权人等做了规定。农民住房抵押贷款受阻于农村金融市场不完全，其风险需要抵押人、抵押权人、集体经济组织、政府组织、等来分散承担。本文分析各个地方的相关规定，结合实际，力求在各利益方中寻找平衡。
关键词 农民住房财产权 抵押 贷款
基金项目：西南科技大学研究生创新基金资助，Supported by Postgraduate Innovation Fun Project by Southwest University of S cience and Technology.项目编号16ycx025。
作者简介：雷雪，西南科技大学法学院经济法学研究生。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.161
农民住房财产权融资担保中涉及多个关系方，抵押人、金融机构、政府、集体经济组织及其内部成员、抵押物处置时的受让人等等。由于农村住房经济价值有限，市场流通有限（法律规定仅能在该集体经济组织内部流转）、地随房走原则下宅基地抵押受限、农村住房变现能力差，所以，各个关联方承担着很大的风险特别是抵押权人。
本文在总结国务院关于“两权抵押”的指导意见以及各地方颁布的农村房屋抵押融资管理暂行办法等相关规定下，总结出一套普遍的规则，以便妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系。
一、债务人或抵押人、抵押权人方面
农民住房财产权融资担保制度中，抵押人与抵押权人的利益冲突主要集中在贷款对象范围、抵押权人范围、抵押设立的条件等方面。
关于农民住房抵押人，重庆市、成都市、厦门市等地方规定抵押人可以是债务人也可以是第三人，巴中市、丽水市、舟山市等地方规定抵押人只能是债务人。虽然抵押人既可以为自己的债务也可以为他人的债务设定抵押，但是基于农民住房财产权抵押贷款的目的是为了增加农民自身的财产性收入，因此，在该项制度中，抵押人只能是债务人即贷款对象。四川省和中国农业银行近期出台的关于农民住房抵押贷款的实施方案均将债务人限定在从事规模化种养业的专业大户、家庭农场、农村个体工商户、小微企业主等新型农业经营主体。这一限定将贷款对象集中于在农村中拥有优质资源的人群，确实降低了债权人的贷款风险，但是这一限定忽略了在“大众创新、万众创业”影响下的欲创业人群，更加忽略了农民的非生产经营性质的抵押贷款如购买农业机具等等。我认为农村住房抵押贷款制度中的贷款对象不应仅仅局限于新型农业经营主体，应当将适当贷款用途下的资信良好的个人纳入其中才能真正体现该项制度在增加农民财产性收入中的实质性作用。中国农业银行的“三农服务”中已经为农民增收提供了特色的“三农产品”，其中的“农户小额贷款”、“农村个人生产经营贷款”均是针对资信良好农户家庭内单个成员发放，那么在普惠制、广覆盖、商业化的要求下，也应该将资信良好的个人纳入农村住房抵押贷款的对象之中。
关于抵押权人，《指导意见》与厦门、成都的农村房屋融资抵押办法等规定均明确将抵押权人限定为金融机构。这就将其他组织、自然人排除在外，那么对金融机构是否应当有所限制呢？从五大国有商业银行来看，中国工商银行和交通银行在既往的金融业务中没有专门针对农业贷款的服务，中国银行的“益农贷”，中国建设银行的“个人支农贷款”，特别是中国农业银行的“三农服务”都是针对农村发展、农民增收而专门设定的金融服务产品。况且，农民住房抵押贷款存在利润空间小、变现难等现实困难，金融机构从事这方面的业务也面临着风险与挑战。从五大行以前的“惠农”服务来看，国家应当选定特定的金融机构如中国农业银行、农村商业银行给予政策支持。对金融机构的选定，可以定向化管理，定向化扶持，这是前期农村金融市场发展不完全，为了减少其他金融机构的变现风险和政府的管理难度所作出的必然选择。
贷款对象扩大化、抵押权人特定化会将变现风险集中于某一特定金融机构，为了减少其风险，就应该在农民住房抵押的设立条件上严格把关。
第一，能够抵押的房屋应当是市场化可能性比较高的农村房屋。《厦门市农村房屋抵押融资管理暂行办法》将可抵押的房屋限制在“试点镇街范围内的农村房屋”，正是出于市场化的考虑。
第二，抵押人应当承诺抵押房屋在依法偿债后有适当的居住场所。这是基于《土地管理法》第六十二条“农村村民出卖出租房屋后，再申请宅基地，不予批准”的规定。该条件的设立，将缓解抵押权人在抵押物变现过程中的压力，也将有利于社会的稳定。
第三，应对农村住房抵押贷款的用途有所限制。沿海较发到地区如厦门、舟山等市规定贷款用途不限于农业生产经营，也包括生活消费；在西南地区，重庆市将贷款用途限于农业生产经营，巴中市则是采取列举方法列举了8种贷款的用途。著名学者房绍坤学者认为不应当对贷款用途作出限制，只要是能够增加农民财产性收入的，都应当允许。
笔者认为，目前，我国农民住房财产权融资担保制度尚在试点阶段，农村金融市场发展不完全，农民可支配的财产结构单一，收入来源单一，农民的资信评估系统尚未建立，若不对用途作出限制，在短期内虽然会增加农民的财产性收入，但从长期看可能并不能达到使农民的财富积累不断提升的目的，而且会增加作为抵押权人的金融机构通过处理抵押物来实现债权的比例。至于贷款用途限制的程度，则可根据每个地区农村经济发展程度和农民收入结构而定。
二、农村集体经济组织方面
《指导意见》明确指出“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用權与住房所有权一并抵押”，而宅基地的所有权属于该集体经济组织，介于此，农民住房抵押的设立是否经过本集体经济组织的同意争议很大。巴中市、成都市、厦门市、铜陵市、丽水市、舟山市等地区均规定必须征得本集体经济组织的同意。著名学者房绍坤认为抵押不必经本集体经济组织的同意，因为抵押并没有改变宅基地所有权的归属，不会损害本集体经济组织的利益。笔者认为，抵押权的设立应当征得本集体经济组织的同意，主要理由在于：
第一，基于村民与集体经济组织的成员或者社员关系。
第二，房地一并抵押虽然不改变宅基地所有权的归属，但是作为宅基地所有者的集体经济组织有知情并据此作出判断的权利。
第三，在农村住房抵押权实现时，可能会有非本集体经济组织成员进入本集体经济组织，在抵押的设立时征得集体经济组织的同意，是让其有一个心里预期，以减少其后抵押物处置时的障碍。
涉及到集体经济组织利益的另外一点就是受让人的范围。该范围的规定必须合理，范围过大会损害集体经济组织的利益，范围过小则会影响抵押人、抵押权人的利益。一种观点认为受让人应当限定为本集体经济组织成员，一种观点认为受让人应当不受限制，既可以是农村居民，也可以是城镇居民。综合考虑集体经济组织与抵押人、抵押权人的利益，我认为受让人的范围只要是农业户籍人员即可，既可以是本集体经济组织成员，也可以是其他集体经济组织成员。但是承租人的范围可以不受限制，既可以是农村居民也可以是城镇居民。理由如下：
第一，将非本集体经济组织的村民纳入受让人范围，不仅可以增强抵押物变现能力，还能推动偏远农村地区村民向城市周边地区农村迁移，有利于新农村的建设和逐步实现城镇化。
第二，介于宅基地的性质和用途，不宜将城镇居民纳如受让人范围内。
第三，抵押权实现的方式多种多样，出租房屋获取租金也是实现抵押权的有效方法。受让人不受限制理论，用推定（法定）租赁权说来解决城镇居民受让抵押住房时的正当权源问题，何不直接限定城镇居民只能是抵押住房的承租人而不能是受让人？
三、政府方面
农民住房财产权融资担保制度的建立离不开政府的支持，政府在该制度的构建与完善中要作出努力、牺牲自己的利益，但是不利的后果也不应过多由政府买单。政府的支持主要体现在专项基金的建立上，一般由市、区（县）两级财政出资设立农村产权抵押融资风险补偿专项基金。该项基金的设立，提升了农民住房抵押贷款的积极性，也分担了金融机构的风险。该项基金具有补偿性特征，只能就金融机构在具体个案中的最终损失按照一定比例进行补偿，不可能对全部损失承担最终责任。重庆市将补偿比例定为35%，市级财政承担20%，县级承担15%；厦门市则将该比例提升至50%，市、区各承担一半。
笔者认为，比例的高低由各地方政府依据实际情况而定，但是比例不宜过高，农民住房财产权融资担保是农村金融市场发展的体现，若市场发展加入过多政府扶持，一旦政府财政无力扶持时市场则易崩塌。
参考文献：
[1]房绍坤.农民住房抵押之制度设计.法学家.2015（6）.
[2]高圣平.农民住房财产权抵押规则的重构.政治与法律.2016（1）.
[3]赖丽华、谢德诚.农民住房财产权融资担保法律制度研究.农业考古.2015（6）.
[4]国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见.
[5]厦门市农村房屋抵押融资管理暂行办法.
[6]厦门市农村房屋抵押融资风险补偿专项资金管理暂行办法.
[7]重慶市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法.
[8]成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）.
[9]巴中市农村产权抵押融资管理办法（试行）.
