摘 要 目前“红顶中介”脱钩并不能完全解决我国环评机构存在的问题，环评机构的组织形式不符合环评机构的特点也应被认为是导致问题的重要原因。本文认为相较于公司制，合伙制更符合环评机构独立性、公益性特点的要求，更适合人力资本集中的环评机构，有利于环评机构连带责任的实现，应在借鉴会计行业和律师行业合伙制改革经验教训的基础上，推进环评机构组织形式合伙制的改革。
关键词 环境影响评价 环评机构 公司制 合伙制
作者简介：辛欣，昆明理工大学法学院。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.228
在中央巡视组指出环评中存在的“红顶中介”问题后，环保部先后出台了《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》等一系列文件以解决“红顶中介”问题。随着脱钩的完成，原来属于事业单位的环评机构成为公司制企业，我国绝大多数环评机构将以公司制的形式存在。事实上，环评机构存在的问题远不止“红顶中介”这么简单，据统计全国一千多家环评机构中，超过1/3有过违法违规的行为。环评机构无资质或借资质经营现象普遍。环评机构通过与公务人员建立不正当的利益输送关系，获得项目资源，逃避监管。一些环评机构与排污单位恶意串通，提供虚假环评材料、伪造或者篡改数据等，成为企业违法排污的帮凶。这些问题造成了较为严重的社会影响，也在一定程度上损害了环评机构的信誉，使得环评市场出现劣币驱逐良币的现象，制约了环评事业的发展。
环评机构存在的这些问题，除了有环评制度设计、环保部门监管等方面的原因外，环评机构的组织形式不符合环评机构特点也是重要原因之一，相较于公司制，合伙制是更符合环评机构特点的选择。
一、合伙制符合环评机构独立性、公益性的特点
公司是依照法定的条件和程序设立的、以营利为目的的商事组织。公司最显著的特点是，公司的财产与股东的个人财产相分离，公司法人具有独立的法人财产权。对公司的债务公司法人以其全部财产承担责任，股东仅以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。公司特有的组织结构形式使得公司一般被认为是股东谋取最大利益，降低投资风险的工具。股东利用公司独立人格将自己的责任限制于出资范围内，使自己承担的风险最小化。
相较于19世纪才确立的企业法人制度，合伙制是一种更为古老的经济组织制度，其基本特征是合伙人以合伙协议成立合伙企业，合伙企业由全体合伙人共同出资、共同经营、共负盈亏、共担风险，且合伙企业的普通合伙人对合伙企业的债务需要负担无限连带责任。虽然现今社会，公司制的组织形式大行其道，合伙制仍一直存续，保持着勃勃生机，仍是市场服务、特别是中介服务的主角。
环境影响评价是事关多种利益主体、具有社会属性的公共事务，环评机构是根据我国法律的规定唯一可以接受委托，对建设项目进行环境影响评价，提供环评技术服务的机构。因此对我国环境影响评价制度的有效实施发挥着十分重要的作用。环评机构作为一类社会中介组织，负有促进公益的义务，机构不得以营私益为唯一目的。相关法律规定也要求，环评机构应当积极履行社会责任，承担普遍服务的义务，在没有正当理由的情况下，不能拒绝承担公益项目的环境影响评价工作。《环境影响评价法》和《建设项目环境影响评价资质管理办法》中均要求环评机构应当坚持公正、科学、诚信的原则。可见，以追求最大利益和最小风险为目的的公司制的组织形式与环评机构应具有的独立性、公益性的特点并不适应。
二、合伙制更适合人力资本集中的环评机构
采取公司制的商业组织的主要运营成分是物料资本，由于主要靠机器与生产线、产业工人等创造价值，因此其经营本身可以适度的与所有者进行分离，从而进行规范化的管理，进一步提高效益。
相较于公司制企业强调资本集中和规模化生产，合伙企业更强调人合，强调合伙人的个人技能，为客户提供专业、个性化的服务。环评机构属于人力资本集型的企业，其服务具有高度的专业性和复杂性。在环评师人数不变的情况下，一位环评师如一位律师一样，其个人时间、精力是有限的，其产能的扩张也是有限的，无法大规模复制自己的知识、经验。作为人合组织的环评机构需要通过吸引更多优秀的环评师的加入，实现整个环评机构的发展壮大。
合伙制也更能激励环评师工作积极性。在公司制的环评机构，作为主要资本的环评师多以雇员的身份提供劳力，获得工资报酬，这种分配方式无法调动起环评师工作和提高执业水平的积极性。在环评机构改制的大潮中，环评师待遇不高是导致有经验的体制内环评师不愿走出体制的重要原因。而在合伙制环评机构中，环评师作为合伙人既是所有者，又是经营者，其执业能力直接影响到其收益和利润分成，这使得合伙人具有很高的积极性来经营环评机构。合伙制存在的“晋升或走人”激励机制，新入职的环评师经过若干年的努力，可以凭借出色的业绩晋升为合伙人。成为合伙人后，环评师将获得更高的收人，获得参与企业利润的分享的机会。因此，环评师为了成为合伙人，会努力工作，这种制度设计最终有效激励了环评机构内的人力资本。
三、合伙制有利于环评機构连带责任的实现
《环境保护法》第六十五条规定：环评机构在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。规定连带责任应成为威慑环评机构弄虚作假行为，追究其民事责任的重要依据。但公司制环评机构的有限责任和关于注册资本的规定可能使得连带责任的威慑力无法达到。
由于我国在2013年对《公司法》进行了修改，除特定行业注册资本最低限额另有规定外，取消了有限责任等各类公司最低注册资本的限制，并实行注册资本认缴登记制。2015年11月1日起实施的《建设项目环境影响评价资质管理办法》，删除了关于各级环评机构固定资产的要求，对于环评机构中占比最大的企业法人，也不再要求工商注册资金最低限额。根据上述规定，成立环评机构注册资本可以仅为一元，即所谓的一元公司。
一元环评公司意味着股东仅需以一元的出资额为限对环评公司承担有限责任。虽然环评机构可能不会出现大量的一元公司，但公司股东为减小出资额，避免承担责任，仍会出现注册资本数额过小的现象，这种情况下，环评机构的债权担保能力十分弱。即便环评机构提取了注册资本额的百分之五十年利润作为法定公积金，保障债权人利益的作用依然微乎其微。公司制的环评机构运营的首要原则始终是“利润至上”，公司为实现盈利，获得资本的回报增长而不择手段。而环评机构弄虚作假，仅需以公司资产为限承担有限责任，环评师并不需要承担更多的责任。在法人有限责任的责任承担方式下，对环评师执业行为进行约束的资源是十分有限的。在对环评师没有足够的约束情况下，环评师只管写出能让委托企业通过审核要求的报告书，而放弃环评应当坚持的公正、科学、诚信的原则，环评只是环评机构用来牟利的工具和手段。
如前文所述在公司注册资本已经改革的当下，合伙制有助于环评机构和环评师责任的实现。根据《合伙企业法》等的规定，对于企业债务，合伙企业应先以全部财产进行清偿，当企业不能清偿到期债务时，合伙人应当承担无限连带责任。合伙企业虽然可以经债权人提起以破产方式了结业务进行清算，但法律并不免除合伙人的无限连带责任。法律赋予合伙企业破产资格，仅仅是因为债权人担心合伙人除在普通合伙企业中的财产份额外无其他财产用来偿还普通合伙企业的债务，提起破产清算程序可以防止个别债权人抢光普通合伙企业的财产的情形发生。环评机构实行合伙制，合伙人的无限责任和连带责任将成为两颗定心丸，保障环评的客观和公正。
四、环评机构采用合伙制的展望
如前文诉述，从长远的角度看，环评机构采用合伙制比其他组织形式更具有竞争力。目前，全国一千多家环评机构，想要完成合伙制改革，仍会遇到很多问题和阻力。我们可以借鉴我国会计师事务所和律师事务所的改制的经验教训。
与环评机构的发展改革类似的，我国会计师事务所也曾普遍实行挂靠制，直到20世纪90年代末，才进行了脱钩改制，改制后的会计师事务所普遍采用了有限责任制的组织形式。但改制后我国会计师事务所仍面临审计质量普遍偏低的问题，有限责任制的组织形式被认为是导致问题的重要原因。要求会计师事务所采取合伙制的呼声越来越高，相关部门下发文件，推动大中型会计师事务所由公司制转制为合伙制。目前我国的大型会计师事务所均完成了转制。转制后这册会计师行业发展良好，业务总收入不断增长，审计质量有所提高。在20世纪80年代后期，我国的律师事务所也开展了合伙制的试点，由于合伙制的组织形式对律师业发展的普适性，其在律师事务所中的占比逐年提高，到现在已经成为我国律师事务所的主要组织机构形式。从我国会计师事务所和律师事务所的改革实践来看，逐步推进环境影响评价机构组织形式从公司制向合伙制变革，对促进我国环境影响行业的发展，实现环评制度的有效运行有着积极地现实意义。
环评机构采用合伙制的组织形式，要想发挥作用需要对合伙人的资格设置一定的条件。首先，应规定只有自然人才能成为环评机构的普通合伙人，其次，合伙人需要具备从事环境影响评价工作的专业能力，即注册环评师资格和一定的执业年限，这是保证环评机构提供高环评文件质量的前提，最后，作为合伙人的环评师应具有一定的私人财产，这是环评机构赔偿能力的源泉。符合条件的环评师除可以提供人力资本外，还应必须投入非人力资本才能成为合伙人，避免人力资本所有者对非人力资本的“滥用”，保护非人力资本所有者，避免造成环评机构内部治理上的混乱。
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