程剑敏
摘 要 律师惩戒对于律师管理及律师行业都有重要作用。我国现行“二元模式”下的律师惩戒制度在运行中已显弊端，且新问题不断出现，老方法对解决新问题越发力不从心。律师协会的作用受到行政权的压制、律师惩戒的种类存在重复现象、惩戒的透明度不够等问题使得律师惩戒制度面临着巨大挑战。本文拟提出将惩戒权统归于律师协会、增加惩戒种类、明确惩戒梯度、设立多方参与机制等建议，以期完善我国的律师惩戒制度。
关键词 律师惩戒 律师协会 惩戒种类
中图分类号：D926.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.293
一、律师惩戒重构之必要
（一）何为律师惩戒
律师是为当事人提供法律服务的专业人员，以维护当事人合法权利为己任，其行为对当事人的合法权利都有或多或少的影响。在律师的行为有违法律或职业规范时，要受到一定的惩戒，以此使犯错律师能深刻反省同时也警示他人。
律师惩戒从狭义上来说是对律师的行政性处罚，也就是由行政机关或者律师协会为惩戒主体对律师进行处罚。不难看出，这一过程中会存在很大的漏洞，如处罚是否恰当，律师的合法权利能否得到有效的保障等。因此从制定惩戒制度方面而言应当从民事、刑事和行政三方面予以综合考虑，对不同的行为给予不同的合理处罚，这不仅有利于维护律师职业的崇高性，而且能使犯错律师对自己的错误有更深刻的认识。
（二）国内外律师惩戒制度概况
在律师制度较为健全的一些国家如美国、法国大致都建立了一套完备的律师惩戒制度。我国如今确已有律师惩戒制度，但与国外相比仍有相当的差距。
1.国外律师惩戒制度的现状：
以美国为代表的英美法系国家的律师惩戒权由律师协会和法院共同行使，法院一般只具备监督功能，主要还是依赖于律师协会。同样，在英国，对律师进行惩戒的权力也主要集中在律师协会，但由于英国律师分为大律师和初级律师，因此分别设立了维护两者权利的大律师公会和初级律师公会。
大陆法系国家的律师惩戒制度虽没有英美法系国家那么完善，但也具备着独特的优势。法国律师必须加入一个地方律师协会，虽然对律师的惩戒由律师公会进行，但律师公会是律师协会的一部分。对律师进行惩戒的事务完全由律师自治，法院和司法行政机关不进行干涉。
2.我国律师惩戒的现状：
1996年的《律师法》确立了律师协会行业管理和司法行政机关监督指导相结合的律师管理模式。进而产生了相应的律师惩戒制度，即由律师协会对律师享有“纪律处分权”的程序和司法行政机关对律师享有“行政处分权”的程序的“二元模式”。但在司法实践中，对律师进行惩戒的机构主要是司法行政机关。
二、律师惩戒重构之缘由
（一）律师惩戒重构面临的问题
1.律师协会的作用受到限制：
自1986年中华全国律师协会成立以来，律师协会被定义为社会团体法人，是律师这一行业的自治组织，依法对律师进行管理。消费者协会自成立以来，对于侵犯消费者权益的行为做出了有力的还击，同样是行业自治组织，为什么律师协会却有所欠缺呢？
1996年的《律师法》所确立的 对律师惩戒的“二元模式”具体是：据全国律协颁布的《律师协会会员违规行为处分规则》规定，律师协会纪律处罚的种类包括训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格四种，而据《律师法》的规定，司法行政机关行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得、停止执业、吊销执业证书五种。
在控辩审的结构中，律师明显处于弱势地位，那么弱者要如何保护自己呢？毫无疑问，在自己没有足够强大之前，只能依附比他强大的势力。由于律师处于一种相对弱势的地位，其所成立的自治组织必然会延续这种弱势。律师协会的作用是维护律师的权利，既然律师协会依靠自身的力量无法达到这一目的，就需倚仗更强大的势力。司法行政机关不失为一个最优选择，一者其是国家行政机关，拥有强制力为后盾的公权力，再者，律师与司法行政部门的工作人员由于业务上的接触较多，关系交好。因此律师协会在成立之初便寻求司法行政机关的庇护，希望借此更好地保障律师的权利。物极必反，由于过度的依赖司法行政机关，因此导致了律师协会的独立性大大减弱，而司法行政机关更能堂而皇之的参与律师的惩戒等方面的事务，甚至有时律师协会在做出某项决定之前还得事先征求司法行政机关的意见。
2.现有的惩戒制度缺乏对律师权利的维护：
如前所述，我国现行的律师惩戒制度采取“二元模式”，较易产生重复惩罚现象。依据惩戒的种类大致可分为对律师的声誉罚和资格罚。
声誉罚是可以由律师协会对受罚律师处以训诫、通报批评或者公开谴责的处罚，同时司法行政机关也可以对同一受罚律师处以警告的处罚。上述四种声誉罚有的相对公开，有的相对不公开，且各自有着不同的特征，依据现行的法律法规我们无法将其进行明确的区分。
资格罚是可以由律师协会对受罚律师处以取消会员资格的惩罚，同时司法行政机关也可以对受罚律师处以吊销执业证书的惩罚。这两种惩罚是对律师这一职业最为严重的惩罚，也就是受处罚律师将会被迫脱离律师这个行业。我国的实情表明，在取得律师执业资格证时，律师协会会以强制入会的方式，让新生律师加入律师协会。由此可见，司法行政机关所处以的吊销执业证书的惩罚，也就暗含会被律师协会取消会员资格。
同时，我们也可以看到，在律师协会的四种惩戒方式中包含三种程度较轻的声誉罚和一种程度最重的资格罚。那么惩罚的梯度应如何去把握呢？如果对此把握的不恰当，那么必然会侵犯律师的合法权益。
3.惩戒程序透明度不够：
由于知道或受到律师不法行为侵害而向司法行政机关进行投诉的不仅有案外人，还有受害人，但在司法行政机关对涉案律师进行行政处罚的程序中，包括立案、处罚，投诉人在相应的决定做出之前都不得而知，从而无法参与到程序进行过程中。当司法行政机关做出对行使不法行为的律师的处罚决定后，投诉人如果对决定不服，无权利启动对处罚决定的审查程序，也即司法行政機关的处罚决定具有终局效力。毫无疑问赋予了司法行政机关很大的自由裁量权，其间不可避免会出现某些徇私舞弊现象。同时，在律师协会对涉案律师进行惩戒的审查程序中，投诉人更不会参与到惩戒程序中，也没有独立的当事人地位，同样无权在律师协会的惩戒决定做出之后申请复审。
涉案律师作为惩戒程序的当事人，其应当在惩戒程序中享有陈述权、辩论权及申请听证等合法权利。但从实践可知，所赋予涉案律师的权利多为事后性权利，在初步惩戒决定做出之后才允许其行使。
（二）律师惩戒重构的要害
1.行政权过于强大：
据我国现行法律的规定可知行使律师惩戒权的主体包括司法行政机关和律师协会，其中前者占据绝对优势。在本质上司法行政机关仍被定位为行政机构，采用公务员编制，而律师协会是律师行业的自治组织，依照相关规定对律师在进行法律服务活动中的行为进行管理和监督，其中应含有对违反规定的律师进行惩戒的职能。然而实践却相反，对律师进行惩戒的权力大多是司法行政机关在具体行使，而律师协会在此问题上却几乎没有发言权。在一定的意义上，司法行政机关对律师惩戒事务进行干涉是具备合理性的，但却要否定其进行主导，而要在律师协会凭借自身能力不能解决，并向司法行政机关求助时，司法行政机关才能介入，协助律师协会解决问题。
2.缺乏有效的监督机制：
以英、德为主的司法系统对律师的管理及其行为纪律、法律惩戒，要求法院、检察院及律师都对律师的行为负有监督义务。在法院设立纪律法庭，其运作可以使得检察院、法院和律师在行使检控、审判和辩护职能时得到相互监督。相较而言，我国缺乏一套系统的律师惩戒监督体系，而只散见于某些具体的法规或文件中。司法行政机关过多运用自由裁量权对律师进行惩戒，却未受到相应的监督，是否会产生滥用权力之嫌，进而有悖于法律的基本精神。
3.律師的救济程序有待完善：
依《处分规则》所定，投诉人不享有陈述、申请复议和诉讼的权利，由此导致了投诉人无法在司法行政机关所做的惩戒决定中启动相应的救济程序。虽然有相关程序以保证对纪律处罚进行复查工作，但复查机构与惩戒机构均设置于律师协会中，且二者更存在管理与被管理的关系。这种复查机构的独立性不足，惩戒与复查均由单方面做出，无疑会使受处罚律师的救济大打折扣。
三、律师惩戒制度重构之策略
我国现行律师惩戒制度在不少方面都出现了漏洞，明显地体现在制度的完整性上。因此，笔者拟从以下几方面提出重构律师惩戒制度的建议：
（一）将律师惩戒权的行使统一集中于律师协会
当下的律师惩戒权大部分由司法行政机关直接行使，律师协会虽也拥有纪律处罚权，但多沦为行政处罚权的附属品。基于律师协会的未来发展，应当赋予其完整的律师惩戒权。明确律师协会乃为律师惩戒的主导机构，尽量减少行政部门对律师协会自治行为的干涉。
我国当前的“二元模式”在实践中已经显现出一定的弊端，如行政权过于强大，不利于受惩戒律师的权利保护。若由律师协会统一行使律师惩戒权，在制度上会确保惩戒的连贯性。当然，并非彻底将司法行政机关排除在惩戒程序之外，可考虑将赋予司法行政机关在律师惩戒程序中的建议和监督职能，但最终决定权应控制在律师协会手中。
（二）设置合理的惩戒种类，明确惩戒梯度
律师惩戒的重复性是我国现行律师惩戒制度的弊端之一。我国法律赋予了律师协会统一行使律师惩戒权，在实践中也应予以落实，应只依据律师协会的惩戒种类做出处罚决定。鉴于现有的惩戒种类较少且不够完善，有学者建议将惩戒类别扩大为：训诫、批评、谴责、责令接受培训、罚款、没收违法所得、一定时期的停止执业、撤销会员资格。之后，在不同惩戒种类之间设置相应的梯度，不至在适用时因缺乏标准而产生惩戒过轻或过重的情形。现行律师惩戒的种类缺乏多样性，笔者在上述倡导增加财产罚等，有利于建立合理的惩戒梯度。
（三）设立律师惩戒的多方参与机制，增强惩戒透明度
惩戒委员会的成员不是司法行政机关的工作人员就是律师协会的内部人员，该种人员组织结构较易对涉案律师产生不公平。因此，应扩大参与方，让更多主体参与到律师惩戒的具体程序中，这也是对律师协会的第三方监督。我国的律师惩戒组织也应当设立多方参与机制，法官、检察官、行政官员、法学教授、法学研究生乃至于普通公民都可以且应当参与其中，这不仅能使得被惩戒律师受到更为公平的处罚，而且能够增加惩戒的透明度。
同时，律师协会所受理的律师违规案件还应注重案件来源途径的多样化，不仅包括本案受害人的举报，还应当接受社会公众、司法行政机关、法院等主体的举报，一经举报，便对涉嫌违规的律师开展调查，如确有其事应当立刻对其进行合理惩戒，如查无事实也应该及时还律师清白，并对恶意诬告之人进行惩戒。
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