胡欣琪 沈嘉伟
摘 要 政府介入权是公共利益和私人利益平衡机制的支点。美国拜杜法案和我国《科技进步法》第20条都规定了政府资助项目知识产权的归属以及介入的相关内容，成果转化状况是介入权行使的重要条件，其目的是督促科技成果向产业界转移。介入权法律制度的构建有助于推动政府资助项目的成果转化。
关键词 政府介入权 科技成果转化 美国
基金项目：本论文是上海市大学生创新训练计划项目“上海市技术转移立法的完善研究”的中期成果，项目编号为S15096。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.351
在产学研协同创新的过程中，随着科研机构对科学真理的追求转化为兼顾商业利益，产学合作关系中的利益冲突日益严重。有的科研机构基于自身的商业利润考虑，将原本不应掩饰的财政资助科研成果冠之以“商业秘密”的幌子，拒不授权给他人使用，或者拒不申报专利。这种做法不仅违反《科技进步法》“科学技术进步工作应当为经济建设和社会发展服务”的宗旨，而且也违背了专属授权的制度原意，构成了专利权的滥用。另外，这些科研成果是由政府资助、委托或者出资，其所有权应当归属于国家而非研究机构。如果任由科研机构或者人员滥用授权并产生利益冲突，就会构成对社会公共利益的损害，也是一种对政府公共资产的不当管理。因此为了防止政府资助的科研成果被搁置或者不当使用而损害公共利益，美国《杜拜法案》就通过政府介入权（march-in rights）的设计，授权政府在必要时有权强制授权给第三人使用。这种方式与反不正当竞争法的效果有相似之处，都是通过政府公权力的介入来矫正市场的副作用。本文拟对美国的制度实践进行深入分析，以期为我国的制度完善提供借鉴。
一、美国政府介入权的立法规范状况
美国政府介入权的規定属于主要的公共利益保障条款，是确保政府财政资助的发明专利能够被社会公众所使用。根据《杜拜法案》第203（a）条规定，政府介入权包括四种情况。第一，受资助之研究机构或企业为于合理期间内，没有采取有效方法以促进研发成果的实际运用。第二，联邦机构基于公共健康及公共安全之需求。此项规定是因为政府资助研发成果是由社会公众通过缴纳税款间接资助的，因此需承担更多公益性义务来保护尊重国家与社会公共利益。第三，为符合联邦法规所要求的公共使用，而该法规对受资助单位、受让人及被授权者的要求其无法满足时。第四，违反“美国产业优先原则”的，受资助之研究机构或企业专属授权没有在美国境内实际生产的。“美国产业优先原则”具体是指如果研发成果是以独占许可的方式授权他人实施或使用的，则被许可人必须同意在美国境内进行实质的生产和制造。
知识产权是一个集合公权性质与私权性质与一体的权利。而在政府资助科研项目中，《科学技术进步法》规定高校、研发机构等项目承担者可以获得研发成果的知识产权，这就相当于是法律规定政府须为了提高高校研发机构的研发热情与技术成果产业化的积极性，将原本由资助机构所有的研发成果所有权“下放到”科研机构。因此，在这其中必然存在着多方主体即政府、项目承担者、科研人员、企业的利益诉求，并且这些利益诉求很容易存在重合之处。比如说，政府与项目承担者的利益存在冲突。 项目承担者作为科研成果的创造者，科研成果的产生离不开创造者的智力劳动，因此赋予项目承担者合法的有限的独占权与垄断权在理论上是正当的。但是，科研成果的创造是建立在政府提供的资金的基础上的，而政府财政收入的重要来源则是纳税人的财产，因此公众应当有权享受科研成果产业化所带来的利益。由此可得，当项目承担者极度追求知识产权的私权属性，怠于行使或者不合理行使政府资助科研项目及其知识产权时，就会侵害社会公众的利益。因此，作为资助科研项目与放弃研发成果所有权的补偿，政府作为公众利益的代表应当有权对此行使介入权，而项目承担者也有义务容忍政府对权利行使的介入。
启动政府介入权的方式主要有两种：第一是政府资助机构依职权或法律法规的规定启动政府介入权，即在具备行使政府介入权的条件时，联邦机构作为介入权的行使机构可主动行使该权利。但因为联邦机构对于项目承担者实施应用研发成果的情况掌握是有限的，若只依靠联邦机构主动启动政府介入权，联邦机构所承担的监督责任过宽过重并且难以全面平衡权利者利益与公众利益，因此为了更好地发挥介入权制度的作用，提高社会公众对政府资助项目的监督积极性，美国法律还规定了第二种启动方式，即联邦机构依第三方申请而启动政府介入权。
二、政府介入权的实务操作情况
拜杜法案授权政府可拥有的权利有两项，一是联邦政府对其资助的研发成果保留非专属、不可转让及免费的实施权，二是在特定情形下可强制介入，并授予申请者或第三人实施。迄今为止，美国所发生要求资助机关发动介入权的案例不多。这是因为，介入权的启动程序繁琐、耗时，且不易获得资助机关的同意。归纳起来，主要有如下代表性判例：
（一）1997年霍普金斯大学诉保信公司案（Hopkins v. CellPro）
霍普金斯大学研究员柯尔特（Curt Civin）将其在血液细胞方面的四项专利授权给某家医药公司——巴斯特公司（Baxter）生产抗血癌产品。另一家研究机构的研究员也发现了类似的单细胞抗体，并授权另一家产学合作公司——保信公司（CellPro）抢先进行商业化，获得美国食品药品监管局许可。保信公司曾于1992年请求霍普金斯大学、巴斯特公司给予专利授权，但是遭到拒绝。约翰霍普金斯大学在1995年起诉保信公司侵犯其专利权并胜诉。保信公司向美国卫生部提出两项主张：基于公众健康需求，要求政府责令霍普金斯大学强制授权。美国卫生部在1997 年 8 月 1 日做出不启动介入权决定，认为不需要通过政府介入权来干扰市场运作，并引起寒蝉效应。
（二）2002年“拉坦前列素案”
哥伦比亚大学在1970-1980年间接受美国卫生部资助，研发出一种治疗青光眼的特效药品——拉坦前列素（Xalatan），并获得美国食品药品监管局核准上市。但是专利授权厂家囤积居奇，采差别价格策略，使该药于美国的价格高于欧洲和加拿大。公益团体组织“必要的发明”（Essential Inventions）诉请美国卫生部实施政府介入权，要求哥伦比亚大学与相关厂家授权第三方生产，降低售价。美国卫生部最终肯认了原告的主张，认定其符合“实际应用”及“公众健康及公共安全所需”的必要，对价格的问题责成联邦贸易委员会予以协助解决。
三、我国的政府介入权程序及其检讨
介入权的设计在于防止利益冲突及知识近用限制，有效行使介入权是国家创作研发法制与建立产学技术移转环境的重要关键。介入权是公共利益和私人利益平衡机制的支点，它的存在，使得政府资助的知识产权归项目承担单位所有具有了法律上的正当性。美国拜杜法案和我国《科技进步法》第20条都规定了政府资助项目知识产权的归属以及介入的相关内容。成果转化状况是介入权行使的重要条件，其目的是督促科技成果向产业界转移。介入权法律制度的构建有助于推动政府资助项目的成果转化。
（一）现状与不足
《中华人民共和国科学技术进步法》第二十条第二款与第三款分别规定：项目承担者应当依法实施前款规定的知识产权，同时采取保护措施，并就实施和保护情况向项目管理机构提交年度报告；在合理期限内没有实施的，国家可以无偿实施，也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。项目承担者依法取得的本条第一款规定的知识产权，国家为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要，可以无偿实施，也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。由此可以将行使政府介入权的条件归纳总结为两点：第一，项目承担者在合理期限内未实施研发成果的；第二，国家出于国家安全与公共利益的需要。另外，不同于美國的“本国产业优先原则”，我国《科技进步法》第二十一条规定：国家鼓励利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的知识产权首先在境内使用。前款规定的知识产权向境外的组织或者个人转让或者许可境外的组织或者个人独占实施的，应当经项目管理机构批准我国针对研发成果向境外转让或许可是采取由项目管理机构批准的方式。
1.行使政府介入权的条件与方式。相对于美国法律规定的联邦机构可以以非独占、部分独占或独占的方式将政府资助研发成果许可第三人实施，我国行使政府介入权的方式主要是由政府直接无偿实施或许可第三人有偿或无偿实施。行使政府介入权的条件与方式存在以下几处不足：第一，从保护本国产业的结构升级与创新的角度来说，“本国产业优先原则”是有必要进行落实与执行的。而我国目前的法律法规中仅以指导鼓励性的规定倡导该项原则，并没有为此设定相应的法定义务与违法责任，因此对于该原则的执行力度不够强。第二，相对于美国法律中明确以政府资助机构作为行使政府介入权的主体，我国目前立法中仅以“政府”、“项目管理部门”等概括规定，未明确界定行使权力的主体，不利于政府介入权制度的落实与推行。
2.政府介入权的启动与程序。根据目前我国的法律法规，政府、项目管理机构与组织实施部门有权在符合行使政府介入权条件的情况下，依职权或法律法规的规定启动政府介入权，但关于第二种启动方式即第三人申请政府机构启动政府介入权，我国法律还未做规定。针对行使政府介入权的程序，目前我国的法律法规也还未做规定。
由此可以得出，相较于美国的启动途径与行使介入权的程序，我国相关立法还存在以下问题：第一，启动政府介入权的方式较为单一。政府机构作为政府资助科研成果权利人的监督者，其精力是非常有限的，很难全方位时刻监督权利人的权利行使，并且对于社会公共利益的损害也不如公众察觉的快，因此将第三人申请作为启动政府介入权的另一种方式无疑可以弥补政府机构这方面的局限性，并且可以调动社会公众对于政府资助科研成果的监督积极性。第二，缺乏与实体规范相配套的程序规范。程序规范是为了保障实体权利的有效实现，若没有明文规定的程序法规，则政府介入权制度的实体内容便变成了一纸空文，很难有效的落实与实现。
（二）完善建议
对比美国与我国政府介入权的法律法规的基础上，针对对比后总结出了若干不足，笔者提出以下四方面的完善建议：第一，明确行使政府介入权的主体机构。明确的介入权行使机构是保障制度有效运行的一个重要因素，参考美国将政府资助机构设为介入权行使机构，笔者认为我国可以借鉴此项规定。因为相对于其他机构而言，政府资助机构对于项目的立项、研发、出成果再到产业化都有着深入的了解，更易于在启动或行使介入权时展开调查与评估。第二，增加第三人申请作为启动政府介入权的方式。从对于政府信息局限性的分析以及美国三十几年来的实际案例可知，启动政府介入权由政府主动启动与第三人申请启动相结合的多元启动方式更有利于有效发挥政府介入权的作用。第三，制定与实体规范相配套的程序规范。
四、总结
启动政府介入权必然会干涉对研发成果权利者的权利行使，为更好运用政府介入权的制度，实现平衡个人利益、社会利益与国家利益的目的，我国应制定一套严谨的程序规则，明确申请人与研发成果权利人的权利义务、明确介入权行使机构的通知义务、确定相关调查方式与程序，设置程序的时间限制以及申请人与相关权利人的救济途径。
注释：
胡朝阳.试论政府资助科技项目成果转化中的权力干预机制.中国科技论坛.2010（11）.12.
朱蕾，等.基于PPP合同行政属性的政府介入权研究.建筑经济.2007（10）.25.
John Hopkins University v. CellPro. 894 F. Supp， 819（D. Del. 1995）.152 F.3d 1348，152 F.3d 1352.
