摘 要 我国村民自治在20世纪80年代初开始在中国实行，目的是国家为了实现乡村地区的有效治理。农村村民自治在推行的30年已经取得了令人瞩目的成就，然而，在部分地区仍然存在推行不利的情况，那么，如何评价我国农村村民自治的有效性呢？如何提升农村村民自治有效性？本文旨在解决此问题。
关键词 村民自治 有效性 路径选择
中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.355
一、我国村民自治有效性评价
党的十八届三中全会报告提出，发展基层民主，促进群众在城乡社区治理，基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。基层民主自治是中国民主政治建设的重要内容，我国村民自治又是基层民主自治的基本环节，党和政府及社会各界致力于农村村民自治的有效实施，正确评价农村村民自治的有效性是一个十分迫切的问题。
农村村民自治的有效性就体现在能够达到村干部和村民共同处理同村民利益密切相关的村内公共事务，切实保障广大村民的基本民主权利，实现在农村基层的有效治理。
（一）权力结构多元化与权力弱化强化并存
村民自治并非在农村中土生土长的民主形态，是一种动员式民主。此外，长期计划经济体制下形成了直接干预的官僚式作风，国家权力过分集中，导致权力结构单一化。这种单一化是政府的强制性推进政策，忽视村民的自主治理。
村民自治的实施调整了权力结构，增加了政府权威，给予农民政治主体的地位和民主权利，农民自我管理的自主性和积极性被激发出来，并以此建立对国家的认同，然而，也出现了一定的问题，如基层政府、村委会和农民之间权限问题划分不清导致纵然权力结构呈多元化，但实际运行中效率低下、权责不分；基层政府放权过紧或者过松导致治理成效甚微。由于农村基层在路径依赖作用下缺乏自治的民主土壤，村民自治本来就是一种动员性的民主，是国家动员层层推进，且基层社会自主能力不足，再加上一些基层政府不愿意放权的原因，乡镇政府对村委会、村委会对村民的控制权都很大，乡村基层自治空间比较狭隘。村民自治在传统基层治理体制中被政府权力遮盖，出现了部分地区放权过少、管得过死的情况，而上级政府对村民自治的放权程度决定着农村基层的资源供给多少、民意表达充分与否，这种单一的权力结构不利于民主的发挥，长久以来的权威型统治传统可能会使得农村社会缺乏民主制度发展的资源和能力。单纯强调所谓的农民自治或者民主管理，而把村民自治和国家权力割裂开来，是脱离实际的自治，不是基于理性意义上的基层治理结构。
（二）自治组织多样化和组织单一化并存
我国村民自治组织的发育首先从村民委员会开始，村委会村委会作为村民自治组织的组织形式，是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，有利于实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，从而保证了农村地区经济的发展和社会的稳定，有利于村级治理的规范化、民主化。
虽然村委会具有如此重大作用，但除了村委会之外，缺乏基于公民理性化基础上的社团、利益组织、经济合作组织、社区民间组织、各种行业协会。农村社区组织数量少、规模小、组织程度低，形式化、缺乏法律地位，导致村民集体参加议事的组织基础薄弱。因此要保障农村的参与渠道组织化、多样化、规范化，使村委会作起到联系基层政府、村委会和村民的纽带作用，能够整合利益、维护组织秩序，能够维护村级治理的有序运行。
村民自治之面临这样的局面，一是在法律方面，除针对村委会明确的法律文件，其他的村级组织皆排斥于法律规定之外，既没有登记注册的有合法渠道和组织程序，也没有运行的组织规章，更没有法律程序的监督管理。二是因为缺乏开放性的公民文化和公民精神，公民精神是公民对自身公民角色和公民权力正确认知的情况下。李凡在对中国公民社会发展状况的研究中认为，“在中国的历史上，由于不存在一个独立于政府和家庭之外的公民社会，中国的社会组织化程度非常低。中国有一个强大的建立于皇权之上的官僚体制，也有一个庞大的家族体系，但是却没有社会体系。因此，中国的社会被称之为‘一盘散沙。” 可以看出，由于我国古代官僚化程度深，缺乏开放、自主的公民文化，缺乏表达利益的意识观念，因而村民自治不是也不可能在农村自发产生，而是在吸取国外优秀经验的基础上、国家自上而下的支持与鼓励下产生。
（三）政府职能多元化与单一化并存
我国政府职能转变伴随着政府体制改革进入了一个新阶段。切实做到“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”。我国积极转变政府职能，从农村实际情况出发，在以下三个职能方面取得显著成效：一是维护农村经济发展的职能；二是提供农村公共服务的职能；三是提供社会救助、保障社会稳定的职能，如提供农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。
第一，传统政府职能体系是在长期的计划经济体制下形成的，乡党委的工作性质仍带有浓厚的政治化和革命化色彩，职责范围广，主要抓经济建设以行政手段为主要管方式的控制型治理。乡镇政府和村委会都认为自身是“无限政府”，“全能型”政府，乡镇政府的职能缺乏合理界限，“该管的管，不该管的也管”，造成乡镇政府、村委會、村民之间存在着矛盾。
第二，重管理、少服务。我国村委会职能更侧重于政治控制、经济中的组织、建设和管理，这是由于村委会经费不是像城市那样有财政预算拨款，即使有拨款也较为单薄，无经费保障，且承担的更多是行政和社会事务，没有精力和财力为村民提供公共服务，更无法承担起农村基本公共服务的设施和公益事业。由于村委会财力不足导致工作能力的缺乏，必然减少农村基本公共服务的供给。
二、基层民主自治有效运行的路径探究
（一）制度层面——权力结构多元化
无论是权力强化还是弱化的问题，终究都是基层党和政府的领导权与村民的自治权如何有效科学划分问题。要从以下几个方面予以完善：
第一，要明晰《村民自治法》中对于“村民自治范围内的事项”的规定，从法律上消除权力强化或者弱化的根源和隐忧。明确划分乡镇人民政府、村委会、村民各自的工作内容或权限，从制度上肃清权限不分的根源。
第二，如何划分权限，乡镇政府要愿意主动提供资源，承认村委会也是合法的公共事务治理主体，把村委会应提供的公共服务和资源交给村委会承担，以区域为单元整合公共服务资源，打破行政区划壁垒。但是乡镇政府作为公共服务的主要提供者，社会秩序的一线维护者应该坚持在“能放则放、应管尽管”的原则。村委会和村民之间则是：村委会在接受资源和服务后，要提高村务治理效率，使广大村民参与治理，吸纳村民参与治理，在关于农村经济、社会事务的事项中，发展农村的社会资本，可以使公共物品和市场化结合起来，当涉及到村民利益时要充分听取民意、汲取民智，形成村、民共治的格局，
第三，增强乡镇人民政府、村委会、村民间的互动是民主治理的必要方向。因为良好的合作关系既是合理权限划分的前提，也是解决权限问题的基础。由于村民的民主意识不断增强、利益观念越来越明确，人们不愿意遵循传统的管理模式，管得过死会使村民形成反感，不利于村级民主治理；而管得过宽则导致党政群关系松散，成为“一袋各不相干的马铃薯”，最终影响村民自治效率。建立在合作互动基础上的村民自治本质上是一种权限划分明晰的协商民主，这就要注重权力机制和合作机制共创，突出村民协商会议和洽谈会的机制，实现良好的治理效果。
（二）组织层面——自治组织多样化
十八届四中全会明确要求“要改进社会治理方式、激发社会组织活力”。激发社会组织的活力需要做的以下几点：
第一，要积极培育自治组织。政府要辅助培育社会组织，就是在现代民主理念意义下的村民自治组织要向多元化发展离不开政府的积极培育，政府要继续完善村委会的同时扶持体现村民共同利益的民间组织，如村民社团、村民利益组织、村民经济合作组织、村民行业协会等，并大力发挥群团组织的作用，如工会、共青团、妇联、残联等群团组织在村民自治中的作用。一些妇女协会如“广场舞协会”、“歌唱协会”等能够丰富村民生活，增进村民幸福感、归属感，增强村民之间的凝聚力。
第二，要激发自治组织的活力。一是通过积极促进这些自治组织的转型和升级来引领自治组织参与村民自治，以村委会为载体，自治组织承担利益表达、利益协调、利益整合等功能，成为“参与动员”与“辅助服务”的社会力量。村委会依靠自治组织的力量，把党委和村委会的工作融入自治组织的运行中，才能焕发出强大生命力。二是从职能方面，自治组织可以积极承担公共服务职能。政府权力桎梏导致社会组织缺乏活力，而村民服务需求则要求自治组织的参与公共服务的提供，如合作社、青苗会、农林会、积善堂等互助性的公益组织，以及辅助性的自治组织等，通过把政府提供公共服务的部分职能和资源转让给自治组织，既能够防止政府权力过分集中，也能够减轻政府负担。职能转让的过程也是一个形成权力监督机制的过程，保证村务会和村级自治组织相互监督和制约。
第三，要创设民主的氛围，积极培育公民文化。帕特南认为，培育以公共精神为核心内容的现代文化有助于民主制度的运行和政府绩效提高。 把我国传统的权威文化发展为成熟的公民文化，这就要党和政府大力宣扬民主自由的思想、积极培育开放多元的价值观念，培育农民积极参与村务的思想观念、引导农民建构农村社会生活共同体的价值导向，实现“人的自由全面的发展”的价值升华。
（三）职能方面——政府职能多元化
第一，构建“有限政府”，摒弃“全面控制”方式。要采取市场管理方式，由“单一管理”、“直接管理”、“指挥命令”变为“综合管理”、“间接管理”、“调节服务”。要求乡镇政府以服务为中心替代行政推动，以多元化服务促治理，谋发展。
第二，树立服务行政观念。这就要求国家还权于社会。就是在行政改革中强调乡镇政府、村委会的服务职能。政府应该是人民的公仆，把服务人民作为自身的使命，服务的过程要体现人民群众的利益和要求，并发掘自身的服务缺口，人村民不仅是政府治理的对象，更是政府职能的出发点和归宿。
第三，合理划分基层政府职能。合理划分县（区）政府、乡镇（街道）政府的职能权限和范围，县（区）一级政府组织政府应承担统一管理的公共事务，乡镇（街道）一级承担直接面向城乡居民的社会公共事务，村委會关系基层群众切身利益的公共事务。要合理划分政府之间的职权关系，不断提高行政效率。
提高农村村民自治的有效性，我们还应关注社会分化带来的经济、文化、教育问题，大力发展村级经济组织，转化农村地区传统文化观念，大力发展乡村现代教育，使其同步于农村社会现实的变化，适应不断变化的社会环境。
注释：
李凡.中国民主发展的公民社会路径.
[美]罗伯特·帕特南著.王列、赖海榕译.使民主运转起来——现代意大利的公民传统.江西人民出版社.2001.214-217.
