摘 要 契约行政是近年来区域合作发展中采用的最具普遍性的合作模式，它也是区域治理中最常用的一种治理方法。府际契约便是这种模式与方法的制度基础。本文根据府际契约签订的主体、契约的内容、契约的执行等方面研究武汉城市圈在被批准成为国家两型社会建设综合配套改革试验区之后的发展成果及发展现状。分析府际契约作为一种区域合作发展的治理工具，它是如何推动武汉城市圈的发展的。
关键词 府际契约 武汉 城市圈 区域合作 政府关系
作者简介：丁翠梅，华东政法大学行政管理专业，研究方向：政府管理。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.247
一、府际契约的概念及发展现状
“契约”是复数主体间，基于各自的需要而针对某一问题达成的对双方都具有一定约束力的承诺（协定）。 其最早出现于早期智者普罗泰戈拉（前481-411 年）的著作中，用以研究城邦、人及其它社会共同体之间的关系。后来，智者吕科弗隆则在关于国家的讨论中明确提出了“契约”概念，他认为国家组织是人们的相互联盟的契约的结果。 以此观点来看，城市圈的形成便是一种“契约”。不过，这种“契约”是抽象的，概念上的契约。研究者們将用于研究国家社会关系的名词借鉴运用到政府之间的研究中。
关于政府之间这种契约关系，国内研究的表述不尽相同，有的研究者提出了 “行政协议”，用来表述政府间的这种合作关系，将政府之间的合作概括为“协议”，比如，学者何渊认为“协议”是从学术意义上提出来的，实践中并没有行政协议这个概念，他认为“行政协议”的具体表现有：（实施）意见、宣言、意向书、提案、协议（书）、协定书、倡议书、章程、方案以及计划等等。“行政协议”在研究区域府间关系时，是比较常见的。很多学着专家在研究区域合作时均采用行政协议的说法，并且当下对于行政协议的研究大多从法律的角度来探讨，将其视为区域治理的一种工具。
此外，还有学者提出“区际协议”、“省际协议”、“行政契约”等概念用来分析和研究我国区域合作中的存在的治理问题。这些，在学术表达和使用上比较随意，概念界定的标准不是很严格，适用范围相对狭窄。如，“省际契约”这个概念，它只能用于省与省政府之间的合作，而从政府间关系来看，府际关系不仅包括“省和省”之间这种横向的关系，也存在“市和市”之间的合作协议，还包括“中央与地方”这类纵向的关系。并且目前这种纵向的合作契约的存在也是不少。因此，“省际契约”这一说法有一定的局限性。“区际协议”也同样具有这样的局限性。概念上的不清晰将不利于未来开展更多的学术交流和后续研究。学者汪建昌在他的文章中认为：为对应区域一体化，地方正运用了行政区划调整、双层政府、区域政府联盟、特区政府以及行政协议等多种治理工具，并在实践中更多地将行政协议作为首选。 由此可见，在研究区域发展的时候，重视行政协议的作用，具有指导性的实践价值。
区域契约行政在本质上是一个政府之间关系治理或者是府际治理的问题。所以，本文借鉴了杨爱平教授的观点，认为府际契约是指为了适应区域一体化发展的需要，政府之间或政府部门之间为推进区域合作，按照平等自愿、优势互补、合作共赢的基本原则，以契约的形式达成的各种政府间合作文件。 不过，笔者认为，这种“契约”可以泛化成一种合作关系，而非局限于文本文件。也可以是指为了满足政府之间区域一体化发展和多方政府的发展需求，按照平等共赢的基本原则，以契约的形式达成的各政府之间的合作行为。
二、武汉城市圈府际契约的发展
武汉城市圈的形成是在2002年3月和5月，武汉与周边8个城市，黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、钱江、天门的政府高层进行了两次会晤并达成合作与发展框架协议之后初步形成雏形，以武汉为中心，周边100公里范围的这8个城市构成区域经济联合体。2002年6月，湖北省第八次党代会明确提出武汉经济圈概念：武汉作为全国特大中心城市之一和全省的经济龙头，应当充分辐射和扩散其自身的优势，发展自身，同行要带动周边城市和地区的发展，形成一个互补共进的发展模式。2007年12月，在北京召开的全国发展和改革工作会议上，武汉城市圈获批为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。
在2007年之前，武汉城市圈内各地方政府之间的合作进行了探索，签订了多项合作协议。如《武汉城市圈“8+1”科协合作协议书》、《武汉城市圈建委主任联席会合作协定》、《武汉城市圈政府法制合作框架协议》等等。同时，武汉城市圈内建立了多种主席联席会议制度，定期召开，就某一个主题进行深入研究探讨，形成一定的协议或决定。尤其是在2007年武汉城市圈被正式批准为两型社会建设综合配套改革试验区之后，各政府之间的这类契约合作更加的频繁，形成了一种长久的制度性的契约合作关系，推动了武汉城市圈的健康快速发展。
三、武汉城市圈府际契约的实践分析
本文对武汉城市圈的府际契约的研究主要从武汉城市圈被批准成为两型社会建设综合实验区之后，府际契约的数量、内容在不同程度上相较之前都有一定的提升。因此，此阶段的选择对之后对于武汉城市圈的研究更具有代表性的作用。主要从以下两个方面对武汉城市圈的府际契约现状进行分析：
（一）从府际契约签订的主体来看
武汉城市圈从诞生之初便是在湖北省委、省政府的支持之下，因此，日后的发展同样离不开湖北省委、省政府的强大领导作用。2004年5月，湖北省政府成立了以省长为组长的省推进武汉城市圈建设领导小组，这是武汉城市圈内级别最高的区域机构，多次召开城市圈建设会议，促进了武汉城市圈圈内圈外的各项活动的开展。由表一所列举的因此，无论从政府间关系还是从武汉城市圈所处的地位都可以分析得出，武汉城市圈府际契约主体的多样性。
一般而言，政府间关系可以分為纵向关系、 横向关系和斜向关系三种。 以此为依据，将武汉城市圈的府际契约分为三种类型：纵向型府际契约、横向行府际契约以及斜向型府际契约。
1.纵向型府际契约：
它是指两个存在行政隶属关系的政府之间签订的契约。例如，中央与地方政府间、地方政府上级与下级之间以区域合作为议题所签订的多种合作协议，均属于纵向府际契约。现实中根据契约主体关系不同，具体又可分中央政府职能部门与省级政府间、省级政府与市级政府间签订的府际契约两种类型。纵向的府际契约在武汉城市圈的发展过程中起着一个旗帜性的指导作用，大多数统筹规划的府际契约都是湖北省政府或职能部门与武汉城市圈签订的或者是湖北省政府代表武汉城市圈与国家各部委签订的。湖北省政府或其职能部门与武汉城市圈签订府际契约，如：湖北省交通运输厅制定的《武汉城市圈交通一体化建设实施方案》等。
2.横向型府际契约：
它是指行政级别同级的地方政府间、地方政府职能部门之间以区域合作为议题所订立的多种合作协议。根据契约主体关系不同，横向型府际契约可分为四种实践形态：省际契约、市际契约、县 （区）际契约、地方政府职能部门之间契约。其中第四种地方政府职能部门之间签订的契约是这四种实践形态中最普遍最广泛的一种。武汉城市圈与长三角、珠三角等城市圈相比，它是一个省内的城市圈，其政治、行政等环境较为简单。因此，除了纵向的府际契约，绝大多数的横向契约均是第四种府际契约。横向的府际契约则在实践中将城市圈内各政府连接起来，平等互利，协同发展。如武汉市科技局与城市圈各市科技局签订了《科技合作协议》、《武汉城市圈环境保护合作框架协议》等等。
3.斜向型府际契约：
它是指行政级别不同，也不存在统辖关系的地方政府之间或级别不对等的地方政府职能部门间围绕区域合作议题而签订的合作协议。目前，武汉市政府和咸宁市下辖的咸安区政府围绕多种合作议题签订了不少的合作协议。武汉市政府与咸宁区政府不属于同一个行政级别概念的政府，而且咸宁区不属于武汉市的管辖范围两者是一种不对等的关系，这就形成了斜向型的府际契约。这类府际契约的签订，冲破了传统意义上的行政等级的限制，扩展了武汉城市圈的发展可能性，整合了各自发展所需的资源，带动了区域的发展，也发挥了武汉在整个城市圈中的中心、辐射源的作用。
（二）从府际契约涉及的内容来看
武汉城市圈的府际契约涉及的合作项目从最初的资源共享、经济合作到如今的教育、人才、文化、环境、医疗、行政、旅游、交通等，涉及现代生活的方方面面，从城市圈基础建设的府际契约，到城市圈行政一体化的府际契约，标志着武汉城市圈的府际契约向着越来越成熟完善的方向发展。城市圈内合作产生的“1+1>2”效益，使得政府间互相合作的意识越来越强，共同推进了武汉城市圈的良性发展。从表一武汉城市圈内所形成的联席会议、论坛机制也可以看出武汉城市圈圈内的府际契约内容是包罗万象的，支撑着武汉城市圈的发展。
四、总结
本文总结了武汉城市圈的府际契约的主体、内容以及其具体的表现形式。通过对府际契约的研究，武汉城市圈圈内的府际契约是多样化，形成了以省委省政府为主导，各城市间相互配合的现实机制。从城市圈内各部门举行的联席会议、论坛也可以看出武汉城市圈圈内的府际契约关系基本成熟，这些府际契约不仅巩固了武汉城市圈的政府合作成果，同时也推动着武汉城市圈圈内政府合作向更加纵深的方向发展。但是，由于这种府际之间的契约是规范性的，不具有法律效应，在执行过程中也存在着较大的随意性。随着近年来，“法治”理念的不断强调，运用法律的强制性作用，监督、加大府际契约的执行力度。
注释：
胡仙芝.行政契约理论及其在我国行政管理中的实践.中国行政管理.1998（12）.43- 49.
韩晓婕.西方近代社会契约理论研究.南开大学.2012.
杨爱平.区域合作中的府际契约：概念与分类.中国行政管理.2011（6）.100-104.
汪建昌.区域行政协议：理性选择、存在问题及其完善.经济体制改革.2012（1）.37-41.
林尚立.国内政府间关系.杭州：浙江人民出版社.1998.91-97.
