陈俊凯+何得桂
摘 要 目前关于土地征收的研究主要集中于制度评析与补偿方面，对于农民群体方面的调查较少，尤其是农民参与权这一层面。农民参与情况直接影响到我国土地征收制度中的农民群体主体地位。本文基于个案实证调查发现，在土地征收过程中，相关制度落实不到位，相关法律法规有待完善，农民权益受到较大程度侵害及农民参与能力有待提高。深化农村土地征收改革，需要完善相关法律法规和集体组织内部参与制度，提高集体和农民的参与度。
关鍵词 土地征收 农民参与 农民权益 保护
基金项目：西北农林科技大学大学生创新训练重点项目“土地征收中农民参与度调查研究（Z2015025）” 。
作者简介：陈俊凯，西北农林科技大学人文社会发展学院2014级本科生，研究方向：法治与发展；何得桂，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授，研究方向：公共政策与基层治理。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.254
农地不仅农民最为重要的生产资料和生活资料，也是农民能够赖以生存的重要根基。土地征收是城镇化进程中必不可少的重要环节，在很大程度上决定着我国城镇化的发展质量与发展速度。长期以来，中国对农地征收法律制度的完善以及保护农民合法权益等探索一直持续不断开展，并取得了积极成效。但是农地征收制度对于失地农民权益保护方面依然有待进一步加强。近年来，在农地征收过程中，征地主体双方呈现出矛盾激化的趋势。静坐，示威游行，直接对抗，群体性事件等非理性维权行为屡现报端。国务院办公厅曾发出紧急通知，要求各地依法征地，避免出现征地引发的恶性事件和大规模群体事件。 其中重要原因是农民在农地征收过程中获益过少，与地方政府收益不均等，和现行制度内农民行权的不畅通及基层政策落实不当。 农民群体在农地征收过程中的参与情况直接影响农地征收效果及城镇化发展状况。
一、农地征收与农民参与研究评述
当前，学界关于土地征收与农民群体的研究主要集中在土地征收制度评析及土地征收补偿等方面。而专门针对农民群体的研究较少，并集中于农民参与合理性与合法性论证。
在现行的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》均有关于土地征收界定的相关表述。土地征收是指国家为了公共利益需要强制取得集体土地所有权，并给予相应补偿的行为。学者普遍认为，土地征收是以转移土地所有权为目的的行政强制， 是国家单方面的意思表示，无需征得原土地所有人的同意。土地征收是一个国家行使主权的重要方式，其实质是一种法定的物权变动，体现了公权与私权的冲突。 还有学者认为，土地征收本质上是一种买卖行为，国家通过行政公权强制购买集体土地，使土地所有权发生转移。
关于农民在土地征收中的主体地位研究。大多数学者认为农民是土地征收过程中的弱势一方，不仅不能分享土地征收所带来的增益，甚至其土地权益还要受到侵害。张雯佳认为征地过程就是各利益集团从自身角度出发进行的激烈地利益博弈过程。由于信息的不对称，农民在土地征收的过程中处于劣势，农民的诉求较难得到回应 。部分学者认为征地过程中存在着地方政府与被征地农民之争，企业与被征地农民之争和村集体与被征地农民之争。但与其他利益群体相比，农民群体在这些利益博弈中无权无财，因此往往处于下风。 农民由于处于天然的弱势地位，与其他利益群体的博弈基本上是零和博弈。李海萍甚至直接提到农民群体实际上不完全具备被征收人的主体资格 。还有学者提到无论是在中央的土地征收文件还是地方文件中都缺乏把农民纳入土地征收程序的规定。 也正是农民群体在土地征收中的主体地位尴尬直接影响到了其在征收中的参与度。
关于农民群体在土地征收中参与的合法性与合理性研究。农民作为土地征收的涉及利益方，他们参与土地征收不仅有法理上的依据，更有很强的现实意义。有的学者认为土地征收需要农民参与，这是农民所拥有的一项权利，并得到《物权法》等相关法律的肯定。 牛玉兵认为农民参与权是土地征收中“公共利益”目的实现的重要程序保障。 还有学者提到保证农民参与权利一方面可以形成对行政权的制约，有利于增强对政府工作的理解，便于土地征收后期工作的进行，另一方面有助于解决土地征收后产生的诸多社会问题。
关于农民在土地征收中的实际参与度研究。农民群体的利益保障存在不足，很大程度上是由于农民在土地征收过程中的参与度低。有学者在对泰州地区的农村实证调查过程中，发现该地区农民的征地意愿很高，但农民群体并未参与到土地征收的程序中去，农民处于被通知的被动地位。
总的来看，当前关于农民群体参与征地的相关研究已取得了较大成果，但仍存在一定不足之处。一是相关学者对于农民参与的主体地位及相关合理性进行了较好的界定，但主要还是停留在学理分析层面，没有与土地征收实践中农民参与地位密切结合。二是既有关于农民参与权的研究主要集中于农民依法享有的权益落实情况，更多关注的是制度评析与改进，缺乏对农民参与意愿度等主观因素的深入调查，缺少从法社会学的视角看待和研究农民参与问题。三是已有研究更多关注东部发达地区的土地征收情况，而对于西部欠发达地区关注较少。基于此，本文以西部地区的实证案例，利用掌握的大量第一手数据和资料，从法社会学视角对当下土地征收农民参与情况进行调查研究，以提升土地征收中的农民参与程度，从而进一步改善和调节政府与农民关系，更好地推动城镇化发展。
二、调查方法及基本状况
杨陵区位于陕西省杨凌农业高新技术产业示范区，截至2016年底，该区面积为134平方千米，辖2街道办事处3镇，常住人口21万。为全面掌握杨陵农村土地征收机制运行情况，课题组深入杨陵区内4个行政村，累计走访160户农民，获得问卷142份，有效问卷123份（A村30户，B村26户，C村27户，D村40户）。在村庄选择方面，课题组挑选近5年来有开展相关征地活动的村落。在农户选择方面，课题组采用随机抽样形式入户调查和访谈。在数据处理上，课题组利用SPSS软件对数据进行分析。调研问卷内容除涉及受访者相关信息外，还包括了农户对于征地程序的了解途径与程度，实际参与度，参与意愿度，救济方式及集体组织相关活动等。
本次调研有效受访对象中男性53人，占比43%，女性70人，占比57%。在年龄段方面，44岁以下占21.3%，45-59岁占30.3%，60岁以上占48.4%。在受教育情况方面，未上学占26.3%，小学程度占19.5%，初中程度占36.4%，高中及以上占17.8%。被调查对象人均月收入情况，915元以下占比52.4%，915-2453元占比52.4%，2453-3500元占比8.6%，3500元以上占比3.8%。
三、土地征收中农民参与状况分析
（一）农民参与意愿度较高
在关于农民是否愿意参与当前土地征收问题的回答中，有61.5%的村民表示希望亲自参与，村民参与意愿较高。不愿亲自参与的原因在于，一部分农民认为自己没时间、对于相关政策不了解，而不想参与；另一部分农民认为对于当前征收情况不够公开、透明，即使参与也不能改变什么，这部分农民占大多数。通过表1可以看出，其与教育程度成正相关关系，而在与性别关系方面，男性参与意愿略高于女性。
由于在当前集体土地征收上，农民的能动性并不高，也只有在安置、补偿方案上具有一定的异议权。为了解农民在这方面的权利行使意愿如何，便于日后构建相关的征地讨论制度，课题组特地调查农民是否愿意参加征地补偿方案意愿情况。大约有60%的村民明确表示愿意参与方案的制定。在是否愿意参与征地方案制定方面，受教育程度对其影响巨大，高中及以上学历愿意参与程度高达85%，男性愿意参与比重也明显高于女性。
（二）农民参与权落实效果不佳
1.知情权受到一定侵害：
书面公告是相关土地征收法规明确规定的一大信息公示途径，但在实际运行中，这一制度并未被很好地落实。调查中有44.4%的村民表示在征收过程中村庄并未公开张贴征地公告。农民了解征地事项主要依靠村委会通知，这一比例高达51.7%。另一部分是通过村民相互告知而得知征地情况的。即使是明确表示有张贴公告的农民中，也只有31.7%的人表示了解公告内容。在征地补偿公告张贴情况调查中，有72.4%的农民表示并未张贴。对于明确表示有张贴公告的农民中，也只有50%表示了解公告内容。
此外，补偿款落实情况也不佳。尽管《征用土地公告办法》第十二条规定，“市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布。”但有56.3%的村民表示并不知道款项具体落实情况。63.2%的村民表示村里并未召开相关土地征收的村民大会。在有召开的村落中，其大会内容主要进行征地政策宣传的比例为64.3%。
2.确认权落实不到位：
在是否亲自办理征地手续的问题中，85.8%的村民表示并未亲自在《征地调查结果确认表》签字。这部分村民办理的主要方式是由家人和村干部代理，其中村干部高达47.8%，家人代理比重为40.2%。被代理的主要原因是自己文化水平低，对相关程序不了解，不想参与。在受访对象中，只有17.8%的村民受教育水平是高中及以上。未上学比例为26.3%。还有12%的农民表示并不知道该程序。
3.异议权不畅通：
听证制度是法律规定的村民表达异议的一种重要制度，也是农民群体在征地过程中为数不多的异议表达渠道。不知道该制度的受访村民比重高达75.4%。《征用土地公告办法》第九条规定，“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”在实际运行中，了解听证制度并行使该权利的村民比重极低，只有5.3%的村民表示会通过听证制度来表达。
在其他反映渠道上，有30.6%的村民表示会通过集体组织反映。但同时又对村集体不放心。45.2%的村民表示不知道有什么途径可以表达自己的异议。多数村民表示不会通过向上级政府反映来解决问题，他们认为即使向上级政府反映也无法解决问题。被调查者认为，政府从中获益最大，加之官官相护思想主导，政府并不会为自己出头。有的村民在本村征地过程中汇集民意向上级政府反映，但上级政府领导加以阻拦。
四、主要结论
（一）农民参与热情较高，但参与能力有待提高
从上文可以明显看出农民在参与土地征收程序上的热情比较高，大约有61.5%的村民表示愿意参加土地征收的相关程序，一部分村民认为这是自己的权利。另一部分村民认为自己直接参加，可以防止相关干部谋私利。在参与制定补偿方案方面，也有过半的受访村民表示愿意参与其中。农民参与能力不足主要体现在两个方面：一是农民文化程度普遍不高。文化程度低是制约农民参与征地的一大瓶颈。现行的土地征收程序较为复杂。文化程度低使得村民对于一些征地程序了解匮乏，既使村里张贴了相关公告，部分农民看不懂，也不想看。二是农民对于相关政策法规了解匮乏。尽管“送法下乡”，普法宣传已开展多年，但农民对于法律法规了解依然知之甚少。尤其在与农民利益相关的征地法律法规方面，了解程度更是薄弱。对于“两公告一登记” 制度，村民普遍不了解。
（二）集體组织是主要参与者，但缺乏有效监管
村上参与土地征收的主要是村干部，土地征收的透明程度不高，部分村委会在相关利害事项上并未进行合理的公示，让村民了解其中情况。加之补偿款等发放均通过村委会开展，部分村子确实有干部通过征地获私利，进行暗箱操作的现象，最终导致群干关系紧张，不稳定因素增加。也正是对村集体监管方面的薄弱在一定程度上导致村民相关程序权利受到侵害。
（三）听证制度是主要参与渠道，但大都流于形式
听证制度对于农民而言过于陌生，不知道听证制度的受访村民高达75.4%。同时，村民们在土地征收过程中并未被告知享有申请听证的权利，真正行使该权利的村民比重极低，这使听证制度在实践中难以发挥作用。《公告办法》中规定的村民申请听证的期限是10天，但10天对于不知道听证制度为何物的村民来说，明显过短。
（四）农民相关程序性权利受到侵害
在现行的土地征收程序中，农民能参与的环节较少。农民无法对决策产生较为有效的影响。农民所拥有的确认权、知情权、听证权等程序性权利受到了较大程度的侵害。征地公告和补偿安置方案公告是村民了解征地情况的一种重要手段。但实际上村民了解征地情况主要是通过村委会通知宣传和村民间相互告知而得知。在征地前后，村委会也并未召开相关村民大会以告知村民征地情况。这使得征地活动在一定程度上成了村干部的“私事”。此外，《征地补偿、安置方案公告》的内容落实效果也不佳。《村民委员会组织法》第二十四条规定，征地补偿费的使用、分配方案经村民会议讨论决定方可办理。但超过半数村民不了解款项去向。甚至有村民表示征地后很长时间自己的补偿款依然被拖欠。办理补偿登记手续是征地程序的重要环节，但在一些村庄，有村民表示在征地全过程中，自己也就是被通知去领下钱而已，其余的全然不知。
五、提高土地征收中农民参与度的政策建议
（一）完善集体组织内部制度
现行的《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》对于村委会等集体组织在土地征收的规定较少且缺乏可操作性。相关法律法规中应对集体组织在土地过程中的权利与义务进行规定，对村干部的违规违法行为所应负的法律责任予以明确。加强对集体组织的监管，可采取如下措施：一是及时召开村民大会。在征地前后应召开村民会议，通报征地情况。通过汇集村民意见，解决村民中存在的疑虑，保障村民的知情权。二是修改现行的公示制度。当前《征用土地公告办法》只是允许行政主管部门可以对相关公告公开情况进行监督。应将其转变成行政主管部门的职责，使土地行政主管部门成为保障村民知情权的重要力量。三是扩大农民代表话语权。建议设立土地征收农民代表，与村干部共同参与土地征收。通过这一方式，在对村干部起到一定监督作用的同时，也扩大农民群体的话语权，便于民意传达。
（二）扩大村庄层面参与程度
现今的土地征收程序中，农民只能被动参与征地安置补偿等少数环节，应扩大农户和集体的参与程度。征地程序应在取得预征地范围内村民代表过半数同意后方可进行。《陕西省统一征地办法》明确规定，“建设用地单位不得与被征地单位或农村村民协商征地事项。”这样的规定有损于村民利益。要改变现今的土地征收利益分配模式，由地方政府根据当地经济发展状况，给予合理的地价范围。在政府指导价的基础上，开发商、地方政府和集体三者进行协商，确定最终的补偿标准。
（三）加快完善相关法律法规
当前集体土地征收所依据的法律法规较为分散、零乱，缺乏专门性的法律法规。在国有土地征收方面有《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的支持。 这不利于维护数亿农民的合法权益。统一的立法可以更为有效地为土地征收提供法律支持，也便于农民通过法律途径维护自身权益。同时，要对相关法律法规中的集体予以明确，相关权益直接由农民继承，这有利于避免相关村集体组织以集体之名损害农民利益。
注释：
中华人民共和国国务院办公厅.关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知.2010-05-15.
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該制度指的是征收土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征用土地批准文件之日起10个工作日内在被征地所在村进行征用土地两公告一登记工作，即《征用土地公告》、《征地补偿、安置方案公告》和补偿登记。
欧阳君君.台湾地区土地征收中的利益衡量机制及其启示.华中科技大学学报（社会科学版）.2014（1）.116-124.
