论民事调解书的检察监督
李小鹃
摘 要 对民事调解书进行检察监督是2012年民事诉讼法的新规定，也是检察机关行使检察监督权面临的新问题。检察机关对实现对調解书的正确依法监督，有一系列的问题需要厘清，包括调解书的范围界定、国家利益和社会公共利益的把握以及对于损害案外第三人利益和违反法律的调解书是否属于监督范围的问题，尤其是在“调解优先”的大背景下，研究这一问题也更具实践意义。
关键词 调解书 国家利益 社会 公共利益
作者简介：李小鹃，天津市静海区人民检察院。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.358
一、 民事调解书检察监督的现状
（一）监督范围有限性
依据2012年新修改的《民事诉讼法》第二百零八条之规定，检察机关对调解书监督的范围仅限于损害国家利益、社会公共利益的情形。由此可见，立法对调解书检察监督采取的是“有限监督”原则。这一方面是因为法院调解是以当事人合意为中心的纠纷解决活动 ，决定纠纷解决的主要因素不是国家的司法审判权以及法官的意志，而是当事人自愿协商基础上达成的合意，出于对私权自治及当事人处分权的尊重，只要不存在损害国家利益和社会公共利益情形，检察权不宜过多干预。另一方面从诉讼救济的角度看，调解书损害国家利益、社会公共利益的情况下，缺乏提请救济的具体实施主体，而从检察权的性质看，检察机关本质上是国家利益、社会公共利益的代表，有责任维护国家利益和社会公共利益。立法考虑到法院在调解的基本特点及检察监督权的性质，仅将损害国家利益和社会公共利益的调解书纳入检察监督的范围。
（二）侧重于结果监督
对于生效裁判，民事诉讼法在确定监督对象时，用的是“判决”、“裁定”的表述，而针对民事调解，用的是“调解书”的表述，“调解书”与“调解”的概念外延完全不同，调解书指的是法院制作的记载当事人调解协议内容的法律文书，而法院调解是在法院审判人员主持下，双方当事人就争议的权利义务关系自愿进行协商，达成调解协议以解决纠纷的过程。立法表述上的差异表明，法院对调解书的监督针对的是调解结果，不包括调解协议是否超出诉讼请求、案件事实如何认定及调解中是否存在强制调解行为，检察机关监督针对的调解结果是否损害国家利益和社会公共利益。只有调解书确实损害了国家利益、社会公共利益，才有监督的合法性和必要性。
二、 调解书检察监督范围的具体界定
（一）调解书范围的界定
由法院调解形成的调解书无疑是《民事诉讼法》第208条规定监督的对象，但是对于没有以法院调解书形式表现出来，但在效力上与调解书相同的情形，是否属于监督范围。
1. 调解笔录：法院调解成功后并非都要出具调解书，依据《民事诉讼法》第98条之规定，对于调解和好的离婚案件、调解维持收养关系的案件、能够即时履行的案件以及其他不需要制作调解书的案件，可以仅制作调解笔录，无需制作调解书。但上述四类案件中，不能排除损害国家利益、社会公共利益的情形，尤其是能够即时履行案件出现虚假调解，损害国家利益和社会公共利益的可能性很大。
2.司法确认裁定书：对于诉讼外达成的和解协议，双方当事人可以向法院申请司法确认，法院经过审查，对符合法律的规定的调解书通过裁定方式确认其效力。 诉讼外调解协议一旦经过法院司法确认，就具备了法律效力，可以作为法院执行的依据。当事人请求确认的调解协议也可能存在损害国家利益或社会公共利益的情形，没有理由相信法院在审查时一定能发现当事人纠纷的虚假性，这样的司法确认裁定无论是从法理上还是从法律的内在逻辑上，都与法院就虚假诉讼案件出具的调解书并无区别，应将其纳入检察监督范围。
（二）国家利益与社会公共利益的认定
对调解书检察监督的范围仅限于损害国家利益、社会公共利益的调解书的情形，但国家利益、社会公共利益的概念具有抽象性和不确定性，司法实践中如何正确理解和把握国家利益和社会公共利益，便成为正确行使检察监督权的核心。
1. 国家利益：国家利益是一切满足或能够满足国家生存发展且对国家具有好处的利益，主要包括国家经济利益、政治利益和安全利益。对于调解书来说，基本不会涉及国家政治利益和安全利益，但可能涉及国家经济利益及其他方面的利益。例如，部分国有企业负责人，与他人恶意串通，利用民事诉讼达成和解协议，侵吞国有资产，损害国家经济利益。在实践中，是否损害国家利益要严格掌握，不能随意扩大解释，尤其在办理涉及国有企业案件时，不能将国有企业利益简单等同于国家利益，要根据案件具体情况分析裁判对国家制度、体制以及国家生存发展的利益影响，判断其是否涉及损害国家利益。
2. 社会公共利益：社会公共利益是指全体公民或区域性的大多数公民所能享受及所遵守的公共秩序和社会道德，该利益是社会上大多数成员的利益，而不是哪一个单位、部门或集团的利益。在实践中，判断是否侵害社会公共利益要结合案件具体情况及政治、社会、道德等因素综合判断。检察机关在审查是否涉及损害社会公共利益一般从以下几方面进行审查：一是侵害不特定多数人的利益，包括潜在利益；二是不符合社会大对数人的利益需求或道德标准。需要注意的是，很多侵害社会公共利益的调解书，虽然表面上损害的是具体当事人的利益，但一旦该行为被确认合法，则会损害到社会大多数人的利益，此时可以视为侵害社会公共利益。
三、值得深究的几个问题
（一）损害案外第三人利益的情形
从现行立法规定看，法律并未将调解书损害第三人利益的情形纳入监督范围。而是在《民事诉讼法》第56条规定了第三人撤销之诉，允许案外第三人在调解书损害其民事权益的情形下，向法院提起第三人撤销之诉。立法之所以做此规定，是考虑到在第三人利益受损的情形下，有具体特定的受害者，诉讼救济中有适格的起诉主体，如果责任检察机关采用检察监督的方式维护受损第三人的权益，则与私权自治的基本原则相违背，缺乏充分的法理支撑。而且在案外第三人放弃权利救济的条件下，检察机关的处境会非常尴尬。
筆者认为，检察机关对调解书进行监督，虽然对当事人来说具有权利救济的作用，但是立法赋予检察机关监督权的本质是为了监督公权力，而不是对当事人私权利的救济，若将损害案外第三人利益的调解书纳入检察监督范围则与检察监督权的本质相悖，所以原则上不应该将其纳入检察监督的范围。但考虑到近年来虚假诉讼愈演愈烈，其中不乏通过虚假调解损害第三人利益的情形，此类案件不仅损害了案外人的利益，还破坏了正常的司法秩序，从这个角度来看，此类调解书也损害了国家利益，社会公共利益，例外的允许将此类调解书纳入监督范围。
（二）调解书违反法律的情形
《民事诉讼法》第201条将“调解协议的内容违反法律”作为当事人申请再审的事由，但在第208条却没有将其规定为可以提请检察建议或者抗诉的情形。从条文字面含义看，调解书违反法律规定不属于检察监督范围。但是从立法精神的角度出发，调解协议违反法律是就调解行为本身性质来说的，而调解书损害国家利益和社会公共利益是从调解行为造成的损害结果来讲的，不管行为是否违法，只要该行为损害了国家利益和社会公共利益就属于检察监督的范围。
考虑到法律中的许多禁止性规定的与国家利益、社会公共利益具有相通之处，很多法律明确将损害国家利益、社会公共利益的行为定为无效行为。例如，《合同法》第52条从法律规范的性质上来说属于强制性规范，该条就明确将一方以欺诈、胁迫手段订立，损害国家利益的合同规定为无效。有些规定在条文表述中虽未出现“国家利益、社会公共利益”字眼，但本质上对国家利益或社会公共利益造成损害的行为，立法上亦做了禁止性规定。例如，产品质量法禁止在生产销售的商品中以次充好、以假充真，这不仅是为了保护公众的身体健康，更是为了保护正常的生产经营秩序，违反上述规定，无疑会损害国家利益和社会公共利益。由以上分析可知，违反法律禁止性规定的行为与损害国家利益、社会公共利益的行为存在着交叉，损害国家利益、社会公共利益的行为通常被法律所禁止，从这个意义上来说，不能将违反法律规定的调解书一律排除在检察监督的范围外，应当将某些违反法律规定，实质上损害国家利益、社会公共利益的调解书纳入监督范围。
注释：
常怡.民事诉讼法学.北京： 中国法制出版社.2008.316.
2012年民事诉讼法规定采用裁定书方式对人民调解协议进行司法确认，该类裁定是民事诉讼法224条明文规定的执行依据，当事人申请司法确认的目的也在于使调解协议具有强制执行力。
参考文献：
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