摘 要 信访制度在过去数十年之间发生了巨大变化，该制度也越来越与其设立之初的愿意相违背。我国设立信访的原意是维护公民权利和及时化解纠纷，而如今信访却遭遇违背司法权威和加剧社会矛盾的困境。要解决这一困境就需要将我国信访逐步纳入法治中国的体系，进行一系列的法治化改革：明确信访的法律制度定位；加强普法教育，改变“信访不信法”的民众意识；实行诉访分离，解决诉讼与信访含混不清的问题；人大制度与信访制度相结合，真正实现信访监督作用。
关键词 信访 法治化 权利救济 普法教育 诉访分离
作者简介：马慧，中共西安市委党校法学教研部副教授。
中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.369
一、信访制度的概述
信访，即“人民来信来访”。它是我国特有的一类民主表达和申诉方式，愿意维护公民权利和及时化解纠纷。中国最初的信访制度来源于前苏联的信访局，加之当时法治体系尚不健全，多以领导“批条子”的形式完成，之后历经法治建设改革，从服务于“政治斗争”到“拨乱反正”再到服务于“政府与人民”，慢慢走向制度化与法治化。我国设立信访的本意在于维护公民权利和及时化解纠纷，而如今信访却遭遇违背司法权威和加剧社会矛盾的困境。
学界有学者认为，国家建立这种制度的目的是为了畅通救济群众利益的渠道。其本质上属于中国特色民主政治制度，并非法律制度。信访制度在设立之初到改革开放前的这段时间内，无论从形式还是从内容上讲确应属于一项民主政治制度。但是改革开放后，社会生活发生极大变化，信访制度已开始偏离初衷，法律属性逐步凸显并服务于法治建设，迈向信访法治化进程。
对于信访制度的存废问题，历来争论不休。有学者认为信访制度已经陷入不但不能解决矛盾甚至会加剧社会矛盾的困境，信访制度的存在将影响司法权威的树立，因而主张废除信访制度；在实际政治生活中，官员对信访的处理模式局限于“分类治理”，社会治理效果较差。但实际上他们都忽略了当下信访法治化的现实意义：一方面信访法治化条件下，处理信访都要在法律框架内落实，所以其自身非但不会阻碍法律权威反而有助于法律权威的树立；另一方面官员在处理信访事件时就必须要守法、用法，不可再依靠行政手段甚至是“人治”手段解决，这对缓和社会矛盾的意义不言而喻。
二、我国信访制度面临的困境
历史上，政府通过信访制度倾听民众诉求，依赖信访制度“特事特办”，这有利于解决部分社会矛盾、节约一定的司法资源。然而，信访在今天却面临着不少困境，本文认为主要体现在：一方面，我国社会生活不断发展，而法治建设却相对滞后，在关于征地、拆迁、企业改制等问题上，人们当然性选择信访作为一种“权利救济”方式。而事实上由于信访制度其自身存在“人民向上级上访”特性，许多访民在风险社会背景下经常选择越级上访甚至是进京上访。另一方面信访制度虽然具有一定法律属性，但其治理模式偏离了法治轨道、助长了“人治”，而当信访问题无法解决时对被信访政府的政权权威性就是一种损害。
学者和实际生活中经常倡导针对行政问题利用行政手段解决，对法律问题就采取法律途径解决，而信访因其半行政半法治的特征就被卡在这个比较尴尬的地位中。现阶段，废除信访制度不切實际，贸然废除可能造成无法预测的社会后果；不废除信访则有可能加剧社会矛盾和导致社会资源的再浪费。因此，笔者认为，信访不能再保持如今的现状，应当适应依法治国的方略要求使其走上法治化的道路。下面，本文将结合中国的实际情况谈一下我国信访法治化的实现路径。
三、我国信访法治化的实现路径
如何实现我国的信访法治化呢？笔者认为，将信访真正纳入我国法治化体系的具体方法有：明确信访制度的法律定位；加强普法教育，改变“信访不信法”的民众意识；实行诉访分离，解决诉讼与信访含混不清的问题；人大制度与信访制度相结合，真正实现信访监督作用。下面，本文将结合每一种方法的实际含义分别论述：
（一）明确信访制度的法律定位
信访制度的设计效果应该保证能够科学合理解决纠纷，妥善保障公民权利。所以，信访的制度的法律定位应当是“控权”和“保民”。一方面，“控权”是指信访制度可以限制政府行政权力。过去的数十年之间，信访制度所处的地位越来越重要，渐渐进入了社会政治生活的中心领域，而在这个过程中政府的角色“既是运动员又是裁判员”，也因此遭到了诟病。事实上，法治中国要求民众可以在法律条框内通过上访活动来行驶舆论监督和社会监督权利，从而促使政府在维护公民合法权利的同时不断纠正自身的错误。另一方面，“保民”即要求公民的合法权利不受侵犯。信访制度的发展，历经坎坷，是中国法治进程的见证者。从最初的政府倾听民众舆情的工具到“文革”后服务于拨乱反正、平反冤假错案，再到现在公民遇事当然选择的一种救济方式。因此，在之后的政治生活中，信访制度应当在法治的框架下明确各信访部门的权力和责任，给予信访部门直接处理信访案件的权力并要求其承担救济公民合法权利的义务和责任。
（二）加强普法教育，使公民知法守法
目前，在社会中，“信访不信法”的心态在普通民众中广为流传，他们非常偏好于信访“维权”和“伸冤”。本文认为造成这一现象的原因主要有两点，第一种原因是这些人迷信权力而不相信法治，总希望能够有“青天大老爷”帮助自己解决问题。他们中许多人和电影《秋菊打官司》中的秋菊十分相像，一旦遇到解决不了的问题就向公安部门（或其他政府部门）层层申诉，要求得到“公平对待”，但对法律诉讼途径全然不知，甚至还会出现抵触诉讼、畏惧法律的心理，最终陷入对法治的迷茫和不信任之中。第二种原因是普通群众明明知道可以借助法律程序诉讼渠道可以维护自身的合法权益，却因认为履行法律诉讼程序的成本太高、耗时过长等甚至是对诉讼结果不自信等因素而拒绝借助法律维权，他们心中只有一个盲目而单纯的想法：上访就是最好最快的解决问题办法，通过上访就能找到“清官”然后为自己伸张正义。
在实践中也经常出现诸多荒唐可笑的情况，不一样的民众带着相同的问题去不同的部门上访，得到的结果批示也不同，这明显有悖于司法的确定性和公正性。而这种不同的批示结果变相鼓励了这些人选择多处上访、多次上访以得到最大化的利益，但这无疑造成了行政资源的巨大浪费。另外，一些信访部门为了安抚那些无理取闹、纠缠不清的“上访能人”，通常会牺牲法律原则给予一定的承诺，这在短期内虽有助于直接解决个别问题和疑难案件，但从长期来看，将会大大增加息诉罢访的难度。
我国在十八届四中全会后要求全面推行“依法治国”方略。其基本理念即是要求用法治取代人治；运用法律思维来保障国家的政治、经济运作、社会各方面的活动的正常运行。从而在社会种树立法律的权威，使公民形成对法治的信仰。
（三）识别信访案件，实施访诉分离制度
通过信访识别机制，可以分类处理信访案件。一是要识别有理信访和无理信访的案件，一方面这可以让政府精准识别无理上访的案件，坚决不予受理，当必要时可视其违法行为给予合理处罚；另一方面可以让政府了解到有理上访案件的进展，从而将那些重复信访、纠缠上访的案件分离出来并予以纠正、批评。二是要区分涉诉信访和其他信访案件。涉诉信访是指案件经合法司法程序已经得到结果，但当事人还要坚持上访的案件。湖南省的“唐慧上访案”是最典型的涉诉信访案件，其因女儿的案件上访4年，地方官员也专职陪访4年，造成了行政资源和司法资源的极大浪费。因此笔者认为若及早开展信访案件识别工作，准确把握该案件的特点等详细情况并辅以对应策略，就不会出现双方长时间的非理性博弈情况，地方上的社会矛盾也能够得到缓解、维稳工作也将会更加有成效。
诉访分离，是指把具有诉讼性质的信访案件与普通信访案件中相分离，然后根据法律规定转交有权机关处理。若属于司法范畴，由政府对之进行引导并交由司法部门依法作出处理，当裁决结果没有错误和瑕疵且具有终结性时，就不可以“舆论压力大”、“维稳”等理由反复处理甚至做出违反法律的决定。当属于行政范畴时，转交有权管理的行政机关，确有必要时再启动司法程序，决不能将司法措施与行政行为混为一谈，浪费国家资源，徒增社会矛盾。也只有这样才能真正尊重和维护司法权威并保证政府的公信力。
（四）将信访制度与人民代表大会制度相结合，真正实现人民监督
信访制度与人民代表大会制度相结合是指两者工作上的相互配合，是“人民代表大会授权并监督信访部门行使权力”的工作配合模式，这有利于人大立法和监督工作的推进。虽然信访制度和人民代表大会制度都具备制约行政权力的能力，根本目的都是为了保障人民当家作主，但是两制度的性质完全不同。信访部门的属于政府机关，信访监督是行政机关为实现对其自我制约和保障公民权利而设立的行政系统内部的监督制度；而人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度，政府机关由人大产生并对其负责，所以人大对政府的监督方式是外部权力制约。
人民代表大会是我国宪法规定的权力中心，信访制度对其而言只能算作一种有益补充，通过信访制度其可以更加精准的对信访反映的社会舆情予以把握，也可以更加有效的监督和限制政府的权力。一般而言，信访所反映的问题大多数都与各级政府部门具有直接或间接的联系。而政府由人大产生并对其负责，因此人大不但可以督促和支持信访部门积极解决上访案件，还有权纠正与案件相关的行政、司法部门所犯的错误。因此，通过“人民代表大会授权并监督信访部门行使权力”的逻辑设计，不仅可以使信访案件避开错综复杂的部门利益和涉案政府的权力阻碍，还可以集中分散无序的访民利益诉求，在法治体系框架内予以解决。此外，人大向信访部门进行授权的做法可以使涉访政府、司法部门产生一定的震慑作用，促使其积极回应并解决信访部門反映的问题。
四、结论
信访制度的巨大变化使得该制度本身渐渐与其设立初衷相违背，虽然现行信访制度为政府提供了解人民群众的舆情和诉求的渠道，但它却不能完全保障访民的权益，甚至会在一定条件下恶化为权力滥用的工具，阻碍我国法治发展的进程，激化人民与政府的矛盾。
近来废除信访制度的呼声渐起，笔者认为，在我国政治法律体系不甚成熟的情况下贸然废除这一制度的做法是不明智的，也无法从根本上解决问题。国家应尝试将信访逐步纳入中国特色社会主义法治化发展轨道等符合实情的改革方法。据此，我们要准确定位信访制度的法律作用和地位，通过改革性措施和其他技术性手段将信访与法治相结合，以构建真正的具有中国特色的公民维权与纠纷解决机制。
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