摘 要 法律手段在狱政管理的作用是双向的，既规约了狱政管理，防止权力滥用，确保司法公正；同时又约束服刑人员，促成服刑人员认真遵守监规，接受教育改造。作为重要法律手段的减刑存在着减刑间隔时间、幅度过长和未设置考验期的立法缺陷，因而，欲在狱政管理推行法律手段，除了要有完善的狱政管理法律法规、精良的行刑队伍和执法机制等，更应当完善减刑立法，如此，才能更好的发挥法律手段在狱政管理中的重大作用。
关键词 狱政管理 法律手段 减刑
作者简介：陈惜珍，海南省司法厅，研究方向：刑法学与犯罪学。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.390
近年来，全国监狱系统根据司法部提出的“人防部署严密，物防设施完整，技防手段先進，联防协同高效”的目标要求，掀起了“四防一体”的建设高潮。毋庸赘言，“四防一体”在提高狱政安全防范的硬件设施上有着重要的作用，监狱的基础设施得到大大改善，监狱工作的科学化水平大大提高。但监狱内部管理仍然存在着一定的安全隐患，脱管、漏管、失控现象时有发生，犯人抗拒改造，警察职业倦怠的现象屡见不鲜。究其原因，是狱政管理的软实力还不够，管理手段仍以行政命令式手段为主，因而仍显得随意性较大。这种传统的管理方式上还不能适应新时期改造犯人的新要求，难于发挥监狱的功能。笔者认为，要改变这种管理缺位、缺失和效率低下的困局，应当在“四防一体”的基础上，使用法律手段，促进狱政管理工作的软、硬实力的协同发展。
狱政管理的基本手段有行政手段、法律手段和经济手段等。 笔者认为，在狱政管理中应当突出法律手段，法律手段是狱政管理中运用其他手段的基础、前提和保障，为行政手段、经济手段提供基本的规范程序；它调节各种管理手段之间的关系，使狱政管理的各个手段都纳入法制化轨道，有助于狱政管理的集中统一，保障狱政管理健康、有序进行。所谓的“狱政管理法律手段”，是指国家通过制定狱政管理的法律法规，并通过国家力量来规范监狱狱政管理活动的方法。
一、法律手段在狱政管理中的作用
在狱政管理中运用法律手段能够起到以下不可或缺的作用：
一是约束狱政管理者，禁止狱政管理者滥用职权、杜绝监狱行刑不公，确保司法公正。“法无授权不得为，法无禁止不得罚”，运用法律手段即制定并实施相关法律制度来制约和防止监狱警察滥用权力是最好的防止腐败与专制的方法。
二是约束服刑人员，使得服刑人员认真遵守监规，接受教育改造。这需要发挥如下法的一般功能来实现：
1.指引功能。体现在：狱政管理法律法规的创制是以狱政实践活动为基础，它通过规定服刑人员和干警的权利、义务以及违背法律规定所需要承担的责任来规范监狱服刑人员的行为。例如：通过规定“勿为”警示服刑人员如果违法，将会受到法律的严厉制裁，使得服刑人员时刻有危机意识，不敢越界。
2.预测作用。由于法律具有规范和相对稳定性，服刑人员可以依据法律监规预测自己或他人行为将带来的法律效力。例如，认真遵守法律、监规，接受教育改造将会受到奖励，违法违规将受到严厉制裁。这种预测作用引导服刑人员按照正常人的行为标准生活，也有助于实现刑罚特殊预防的目的。同时，这种预测作用也规范了干警的日常执法。
3.强制作用。法律手段在狱政管理的强制作用体现在：当狱政管理者或者罪犯实施违法违纪行为时，必将受到制裁和惩罚。法律的强制行为不仅在于预防与制约狱政管理者、服刑人员的违法犯罪行为，还在于增进狱政管理者工作的安全感和罪犯服刑的安全感。
4.评价作用。狱政管理法律法规具有判断、衡量服刑人员的行为是否合法或有效的评价作用。服刑人员凭自己的一己私利，难免会感情用事，但是“法律恰正是全没有感情的”，同时，法律是体现绝大多数社会成员的利益，因此，以法律作为评价服刑人员的准则，具有客观、公平、明确、具体的特征。
5.教育作用。服刑人员因违法违规行为而受到制裁，对受制裁人本人有教育作用，同时，对那些实施违法行为的服刑人员来说，也是一种威慑，以使其不敢跃跃欲试。反过来，受到法律褒奖的行为对于其本人来说是一种鼓励，对于其他一般服刑人员也是一种榜样。就如荷兰法学家格老秀斯所说的“法律规定的惩罚不是为了私人的利益，而是为了公共的利益；一部分靠有害的强制，一部分靠榜样的效力。”
二、法律手段在狱政管理中的优势
狱政管理中运用法律手段有如下优势：
（一）经济成本低
法律法规能够反复适用，同时，严格按照这些法律法规来进行狱政管理，会使得狱政管理活动自动有效地运转，既能提高狱政管理活动的效益，又可节约监狱警察的精力。法律手段例如减刑、假释制度的科学合理使用将改造良好，没有人身危险性的服刑人员提前出狱，在一定程度上为国家减轻监狱财政负担，充分发挥法律手段在狱政管理中作用必然能达到“事半功倍”的效果。
（二）发挥激励功能
中文的激励（Motivation）是一种活动，同时又是一个过程。作为心理学的概念，一般来说，激励有激发和鼓励的意思，一种精神力量或状态，起加强、激发和推动作用，并且知道何引导人们的行为指向目标。可见，激励是是管理过程中不可或缺的环节和活动。有效的激励可以成为组织发展的动力保证，实现组织目标。 同样的，在狱政管理学中，“激励”可以说是狱政管理中教育改造犯人的最有效手段，法律手段通过“目标激励、榜样引导、赏罚分明”的规定激励服刑人员的积极参与改造，通过获得奖励、尽早出狱、或者获得监狱警察的认可来激励服刑人员积极参与改造。这种“激励”手段能够激发犯人的改造动力，变被动性管理为主动性管理。必然会大大减轻狱政管理者的工作负担，保障监狱的良性运转。
（三）促进监狱实现教育改造功能
现代监狱除了有控制功能、惩罚功能、维护功能，更具有改造功能，即通过采取多种措施转变和重新整合犯罪人方面的功能。 通过这方面的努力，促使和帮助犯罪人重新回归社会，释放后成为守法的公民。法律手段有着法制宣传教育的作用，通过法制宣传教育，使得服刑人员接受教育改造，促进监狱实现教育改造功能。
诚如贝卡利亚所说的，“法律的力量应当跟随着公民，就像影子跟随着身体一样。”一方面，法律手段如同影子一般随时跟从着服刑人员，这就克服了监狱管理中存在的脱管、漏管、失控现象，另一方面，时刻提醒着监狱干警应当恪守职业精神，秉公执法，避免个别干警滥用权力、执法犯法，徇私枉法。同时，也引导、激励监狱干警的改造热情，克服了监狱警察的职业倦怠，为服刑人员教育改造提供更多的自我、自信的管理机会。实现了监狱和服刑人员之间的良性互动运行，营造了良好的狱政管理环境，有助于提高狱政管理的效益。
（四）矫治罪犯心理的功能
据相关研究证实，罪犯犯罪的倾向性心理因素普遍存在偏颇的价值观，法律意识淡薄或者漠视，社会意识较为薄弱，甚至出现反社会的人格特征，在价值认识或行为准则上以自我价值为中心，无视或者轻视他人利益，因此有自私、甚至极端个人主义的价值判斷，在行为表现上会不顾社会规范，不择手段去实现自己的利益。而法律手段能够在心理上教育矫正，行动上规范罪犯心理。“人往往有创造性和惰性两种倾向，法律是刺激人们奋发向上的一个有力手段。法律不可能直接下命令使某人成为一个发明家或创作出优秀的音乐作品，但它却可以为人们发挥创造才能提供必要的条件”。
三、法律手段的充分发挥需要完善减刑立法
减刑是狱政管理的基本法律手段。减刑作为刑罚执行的重要内容之一，作为对服刑罪犯的一种刑事奖励手段，在激励罪犯接受教育改造中的作用尤为突出，在整个刑罚执行工作中有着重要的地位和不可替代的作用。笔者在狱政管理部门的工作实践中深刻的体会到，应当进行减刑制度改革，才能充分发挥减刑作为法律手段之一在狱政管理中的重要作用。
（一）科学设置减刑间隔时间和减刑幅度
《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第五条规定：“有期徒刑罪犯在刑罚执行期间，符合减刑条件的，减刑幅度为：确有悔改表现，或者有立功表现的，一次减刑一般不超过一年有期徒刑；确有悔改表现并有立功表现，或者有重大立功表现的，一次减刑一般不超过二年有期徒刑。”第六条规定：“有期徒刑罪犯的减刑起始时间和间隔时间为：被判处五年以上有期徒刑的罪犯，一般在执行一年六个月以上方可减刑，两次减刑之间一般应当间隔一年以上。”笔者认为，这种减刑间隔时间过长，减刑幅度也过大。而减刑间隔过长或者剩余刑期无法减刑会让服刑人员认为反正在相当长的时间内无法再减刑，于是出现了“得过且过，混日子”的心理状态，认为即使积极改造也是白费气力，出现消极改造的状况，甚至可能会出现抗拒改造的行为，在这种抗拒改造动机的作用下，有些服刑人员不仅会表现出各种违犯监规纪律的行为，甚至会故意制造事端，破坏正常的监管改造秩序。从罪犯心理学上分析，对罪犯的良好或者不良行为，应及时予以奖励。如果对积极改造的罪犯奖励迟延太多，则会挫伤罪犯的改造积极性。如果对抗拒改造的行为不及时予以惩罚，就可能助长罪犯的反改造心理。所以掌握时间，及时奖励，才能发挥奖惩作为强化手段的激励作用。 同时，缩短减刑间隔区能够时刻给予服刑人员希望，对于减刑间隔和幅度的改革，笔者认为可以参照美国的做法，改为以“月”、“星期”为减刑间隔时期，减刑幅度改为“月”、“日”。根据美国《监狱与犯人法》第309章第4161条规定：“每一名犯有反对合众国罪行的，在一定的时期内而不是终身被监禁在监狱或感化院里的犯人，他们的行为表现证明他们能够老老实实遵守监规，而并未受到处罚，就有资格从其判决开始生效之日起，接受以下规定的减刑：刑期在六个月以上一年以下的，每月减去五天；刑期在一年以上三年以下的，每月减去六天；刑期在三年以上五年以下的，每月减去七天；刑期在五年以上十年以下的，每月减去八天；刑期在十年以上或十年的，每月减去十天。当犯人要对二个或二个以上的连续徒刑服刑时，减刑时间的计算将以其几次刑期的总和为基础。”
（二）设置减刑考验期和撤销制度
我国的减刑制度没有规定减刑考验期和减刑撤销规定，很多学者认为减刑是对服刑人员已有行为的肯定评价，不能以服刑人员将来的行为而否定已有的肯定评价，因而不予撤销。笔者认为，服刑人员一旦被减刑，所减的刑期无论今后表现如何都不会被撤销，这样会丧失刑罚威慑力。从狱政管理实践中发现，减刑后不遵守法律监规、抗拒改造的现象时有发生，这样加大了狱政管理中存在的风险。笔者认为减刑设置考验期有其合理的学说依据和理论基础，以下详细分析：
减刑的性质，主要有两种不同的观点：一种观点认为，减刑是肯定原判的基础上，根据罪犯的服刑表现，国家党方面减轻对罪犯处罚的行为，是国家对服刑罪犯的一种恩赐，是对罪犯服刑期间表现的奖赏，称之为恩惠说或者恩赐说。另一种观点认为，减刑是符合减刑条件的罪犯的一种权利，当罪犯在服刑期间具有法定的良好表现时，国家应当基于法律的规定履行为罪犯减刑的义务，当国家不履行此义务时，罪犯可以通过行政救济和司法救济的途径要求行使自己的权利，称之为权利说。 笔者认为，我国的减刑制度应当属于恩惠说或者恩赐说，该学说特点是：对于罪犯减刑与否的衡量标准兼具衡量主客观，即主观上罪犯有悔罪心理，客观上有积极改造的行动。既然如此，对于罪犯减刑之后又有违法违规行为说明罪犯主观恶性依旧，因此予以撤销减刑是有必要的，这同时也让监狱警察在判断罪犯主观恶性出现偏差予以纠正的机会，从实践上也具有合理性，减刑考验期犹如悬顶之剑一般时刻提醒服刑人员，如果不遵守监规接受教育改造，将撤销给予的减刑奖励。
另外，笔者认为，减刑理论依据是：现代刑罚目的普遍认为是报应与预防的统一，预防当中的特殊预防是指预防犯罪人重新犯罪。也就是说当刑罚能够达到了报应和预防犯罪人重新犯罪时，刑罚就没有存在的必要性，也就是有了减刑和假释的合理依据了。但如果减刑以后服刑人员出现了违法违规的行为，说明行为人仍没有悔罪表现，仍有主观恶性，也说明了没有达到预防犯罪的目的，仍有必要科刑，所以，应当给予否定性评价而撤销减刑。减刑撤销有很多发达国家的做法值得我们借鉴，例如美国《监狱与犯人法》第309章第4166条规定：“如果一个犯人在监禁期间犯罪，或违反关押监狱的监规制度，即因此丧失它所取得的表现良好的那段时问的全部或部分。”“执法检察官在认为狱政局局长的情况介绍是正确的情况下，他可以恢复任何犯人所丧失的或失去的表现良好的那段时间或其中的一部份。”那么减刑应当设置多长的考验期呢，笔者认为可以设置同等于减刑幅度的期限。
四、运用法律手段进行狱政管理的若干建议
（一）建立一套规范、科学的狱政管理法律体系
法律是治国之重器，良法是善治之前提，法律手段的运用有赖于法律体系的完善。法律手段的充分、有效运用有赖于健全完备的法律体系。长期以来，在刑事法律体系中，刑罚执行制度相比于刑事侦查、检察和刑事审判制度来说，往往被轻视甚至忽视。我国狱政管理的法律体系还存在立法相对滞后，立法粗泛，可操性不强等问题。目前这个体系中除了《中华人民共和国监狱法》，还有《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》、《监狱服刑人员行为规范》、《监狱教育改造工作規定》等规范性文件。而这些对于依法治监和依法行刑是远远不够的。笔者认为，良好的狱政管理法律体系就要求对行刑机关、行刑干警、罪犯的权利义务作出详细的规定。那么，狱政管理法律体系应包括哪些法律法规呢？笔者认为应当包括：监狱管理法，规定监狱管理的原则、监狱的分类、监狱的条件、监狱的监督、收监和释放；监狱干警法，规定监狱干警的地位与义务、条件、培训、领导和管理；罪犯地位法，规定罪犯的监禁、权利和义务、分类、待遇、卫生、疾病和治疗、接见、通信、申诉、赏罚、法律后果；罪犯教育法，规定教育的原则、罪犯的人格调查和评估、教育与劳动、教育与娱乐；罪犯劳动法，规定劳动的原则、要求、时间、强度、强制性程度、报酬、法律后果；罪犯惩戒法，规定罪犯法治理念要求行刑原则、戒护、劳动、教育、待遇、释放；行刑程序法，规定收监、奖惩、减刑、假释、释放的程序性规定；行刑监督法，规定监督的主体、监督的程序、监督的内容、监督的形式、监督的后果等。
（二）法律手段在狱政管理中的运用有赖于良好的法律意识和执法机制
“徒善不足以为政治，徒法不足以自行”（孟子语）。 狱政管理不是单纯的行政管理，它不仅涉及行政事务的管理，更是执行刑罚。 执行刑罚是一门法律专业性很强的活动，这就要求不仅狱政管理者要很强的法律意识，还要求主动运用法律进行狱政管理活动。法治环境与法治思维以及法律手段的运用是辩证的和互动的关系。法治思维增强了，会自然促进法律手段的运用；法律手段运用多了和运用有效了，自然会改善法治环境，而法治环境改善了，又会反过来影响和促进公权力执掌者的法治思维。这正是法治的良性循环。
（三）建立一支精良的监狱行刑队伍
目前监狱干警队伍存在这些困难和问题：专业素质偏低，；职业荣誉感低；产生职业倦怠感；队伍不稳定，人员变动频发等。所谓良法须由良吏来执。欲推行法律手段之治，必须克服目前监狱干警队伍中存在的这些困难和问题。首先，在录用干警时，要提高其准入门槛，包括学历、专业背景、职业兴趣、心里考核等方面的要求。在岗干警应当进行定期任职培训、知识更新培训，鼓励干警学习本专业之外的知识。其次，完善干警激励机制，除了注重晋升、薪酬、奖金等外在激励，还应注重干警职业荣誉感、心里疏导等内在激励；规定入警人员的服务期限防止干警队伍不稳定而影响了狱政工作和干警职业水平的持续提高。
狱政管理承载着监狱行刑的重任，监狱行刑是司法体系的最后环节，更是维护司法公正的最后一道防线。行刑是定刑、量刑的实践，定刑正义、量刑正义最终要通过行刑正义得以实现，否则定刑、量刑就成了一纸空文。可见，狱政管理如何直接影响到司法目标的实现，进而影响到全面推进依法治国的重要目标的实现。如前文所述，而法律手段的运用对于实现狱政管理的规范化和法治化具有其他手段所不可及的价值作用，因此，在狱政管理中应重视法律手段的运用。
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