摘 要 《民事诉讼法》与《行政诉讼法》2017年6月的修订，授予了人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的权力，检察机关提起公益诉讼制度在全国正式铺开。理论和实务中颇具争议的是检察院在该类诉讼中的主体身份问题，此争议引出一系列因主体地位不同而致的程序和实体问题。部分学者认为检察机关的公益诉讼与他类诉讼并无不同，但事实上检察机关提起的公益诉讼，在调查核实权、证据证明、诉讼执行等方面均具有显著的特殊性，应当受到重视。
关键词 检察机关 公益诉讼 调查核实权 证据证明 执行监督
作者简介：谢琨，河南省郑州市二七区人民检察院检察员，研究方向：诉讼法学、民商法学、司法制度。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.049
经过在十三个省市为期两年的试点①，检察机关提起公益诉讼制度在2017年6月27日以全国人大修法的方式正式确认，使长期以来存在的全国人大将以扩大试点、以决定形式授权还是以修法方式确认制度的争论归于消弭②，检察机关以诉讼方式保护国家利益与社会公共利益进入了新的歷史时期，在全国范围内将出现大量人民检察院提起的公益诉讼。但检察机关在公益诉讼中的身份和地位如何，检察机关提起的公益诉讼与其他诉讼在多大程度上存在差异则仍存在广泛争议。如刘艺教授认为，检察机关提起公益诉讼的程序与一般诉讼相比十分特殊，与公益组织等提起的公益诉讼也有差异，具有最后保障的特性，且检察机关是法律监督机关，与其他主体差异明显③。江伟教授认为，检察机关提起公益诉讼也是诉讼，要契合诉讼的特点，从广义诉讼的原理出发，以“原告人说”为宜④。笔者认同前者观点。
一、检察机关提起公益诉讼的特殊性探因
《民事诉讼法》在2012年修订时首次对公益诉讼制度进行了概括性规定⑤，而行政诉讼法在2014年修订时并未规定行政公益诉讼。全国人大常委会虽然作出《授权决定》但并未规定细则，最高检察院和最高法院制定的《试点方案》、《实施办法》是检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的办案依据。从这些依据的规定来看，检察机关提起公益诉讼，其最初的权力来源是：检察机关代表着国家和社会公共利益。因此检察机关在公益诉讼中的首要属性为公益性而非监督性。
有观点认为，检察机关作为法律监督机关，成为公益诉讼的起诉主体，存在既当裁判员又当运动员的问题⑥。事实上，检察机关提起民事公益诉讼，是在不存在符合法定条件的民事公益诉讼的主体，或者相关主体不依法提起民事公益诉讼，相关的公共利益仍被侵害或相关损失仍未挽回的情况下方才提起的；检察机关提起行政公益诉讼，是在相关行政主体经过督促履职或纠正违法通知后仍然怠于履职或不依法履职，致使国家利益或社会公益仍处于受侵害或损失未挽回情况下方可提起的，或有严格的前置条件，或有必经的诉前程序，体现了检察机关作为国家和社会公益代表，对“两益”保护的“兜底性”，其作为“两益”最后防线，提起公益诉讼的必要性决定了不存在所谓的既当裁判员又当运动员的问题。
检察机关提起公益诉讼，异于其他主体提起公益诉讼，原因有三，即公益保护的兜底性、司法权力保护公共权利的专有性、法律监督机关的唯一性。
首先，前文已述及，检察机关是“两益”最后防线，只有在符合前置条件，确有必要的前提下才能提起公益诉讼，此时国家利益或社会公共利益已经处于长期受损且缺乏保护的危险之中，必须及时有效的制止“两益”受损，使行政机关依法履职或使相关侵权人停止侵权、赔偿损失等。此种情形客观存在的严重性与迫切性要求检察机关提起公益诉讼必须达到较好的法律效果与社会效果，其诉讼结果必须与其他主体提起公益诉讼“败诉多胜诉少”、“败了官司胜了舆论”的现实有重大区别。
其次，检察机关提起公益诉讼，是唯一主动地以司法权力保护公共权利的制度。人民法院在审判中虽然也应当依法保护国家利益与社会公共利益⑦，但诉讼本身具有被动性和中立性，法院不可能主动提起诉讼，更不可能在诉讼过程中倾向性保护某种利益，否则会丧失公正性；社会公益组织，如环保组织和消费者协会等，虽然能一定程度代表公益，并可主动提起诉讼，但其并非以公权力保护国家利益与社会公共利益，仍属于民间主体主导的公益保护；其他国家机关虽然有部分有法定职责保护国家利益与社会公益，但一方面其并非司法机关，在司法能力上仍有欠缺，且主要是采取行政干预手段保护国家利益与社会公益，而并非采取诉讼方式⑧。另一方面确有部分行政主体在法定授权内可以提起公益诉讼，但范围狭窄，不能成为保护公益的主要力量⑨。
最后，检察机关是唯一由宪法规定的法律监督机关，监督范围涵盖法律执行与实施的全过程。检察机关不仅可以监督行政机关依法履职，也可以支持和督促有关主体提起公益诉讼，并对法院审理公益保护案件的审判和执行进行监督。对公益保护的各个方面均有涉及，且依托法律监督各项机制，具有较强的力度。
二、人民检察院提起公益诉讼特殊性的外部表现
检察机关提起民事和行政公益诉讼，既不同于一般的诉讼，也不同于其他主体提起的公益诉讼，具有显著的特殊性。
关于诉讼主体。检察机关不同于其他诉讼主体，在公益诉讼中不以原告身份参与诉讼，而是以公益诉讼人身份提起公益诉讼⑩。提交证据材料的内容是“污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益行为的初步证明材料。”而最高法院关于审理环境和消费两个领域的公益诉讼司法解释，则分别对其他主体提起公益诉讼需提交的证据材料明确为：证明破坏环境造成污染或侵害众多不特定消费者合法权益等的“初步证据”。需要注意的是，检察机关提起民事公益诉讼的内容目前限于环境污染与食品药品安全领域的涉众型消费者权益案件，其范围小于其他主体可提起的范围；“初步证据”和“初步证明材料”在证明能力上有重大不同，前者要求符合证据特征并达到证据标准，从而由法院判定其证明力以完成证明，而后者仅仅符合证明材料的标准即可，其标准低于证据的标准，法院将结合证明材料展开调查，以查明案件事实。endprint
关于前置程序。检察机关提起行政公益诉讼前必须履行诉前程序，方式是以检察建议或纠正违法通知督促行政机关依法履职，属于检察机关特有的法律监督权力。其他主体能否提起行政公益诉讼在理论上存在争议，但现有法律仅授予了检察机关提起行政公益诉讼的权力。行政相对人在自身权益受损后提起行政诉讼，进而影响社会公益，仍带有主观诉讼的成分，不应认为是以客观诉讼为特征的公益诉讼。在民事公益诉讼中，检察机关的特有方式是督促或支持相关主体依法起诉，在支持起诉中发挥建议、咨询、协调等作用，无合法主体或主体不起诉的，检察机关才能提起民事公益诉讼。
关于调查核实权。调查核实权是指检察机关基于履行法律监督职责的需要，在民事诉讼法律监督活动中向案件当事人或者案外人进行证据调查和案情核实的权力 。调查核实权为检察机关特有，非指唯有检察机关可以调查取证，而是指检察机关调查核实属于一种公权力，与一般民间取证行为性质不同。具体而言，其特殊性体现在检察机关行使调查核实权所取证据不需要诉讼另一方当事人在场，不需要相关基层组织见证，所取得证据可以直接在诉讼中使用。需要明确的是，直接在诉讼中使用并不意味着该证据必然达到证明标准，而是指其符合证据的形式要件。而在其他诉讼中，如果一方当事人调查取证，其真实性必然受到质疑，而法庭调取证据一般可以直接作证据使用，但现场勘验的还需双方当事人在场，因此检察机关的调查核实所得证据在形式上效力更高。
关于证据证明。凡是存在争议的诉讼必然涉及证据和证明，而凡存在待证事实，就比如涉及证实或证伪的证明标准。民事诉讼中一般证明标准为证明待证事实存在高度可能性，行政诉讼中采取举证责任倒置，但举证责任与证明标准分属两个概念，前者是对无法满足举证责任需承担不利后果的规则，后者是证据能力达到何种程度得证案件事实的标准。在检察机关提起公益诉讼中，检察机关在民事和行政公益诉讼中，法定的证明标准均低于一般公益诉讼。例如在民事公益诉讼中，仅需证明侵权行为存在及危害结果发生即可，而行政公益诉讼中，仅需证明行政机关存在违法作为或不作为情形，并危害了公益。对因果关系的细节证成，损害后果的详细计算，法律并非要求完成证明。尽管在实务中，检察机关往往委托鉴定机构对损害结果进行鉴定，但这并非法定的必须程序。
关于救济程序。检察机关提起公益诉讼，认为判决确有错误的，使用的是抗诉程序，其他主体则使用上诉程序 。对于该项程序是否有违我国两审终审制的诉讼制度，笔者认为，如果检察机关使用的是上诉权，则该权属于诉讼权利而非权力，与人民检察院在公益诉讼中使用的是公权力性质不符，而使公益诉讼需经过一审、二审、再审审查后再进入诉讼监督程序，实际上产生了不必要的诉累，不符合公益诉讼需要保护利益的严重性和紧迫性的客观实际，且对方当事人如对案件结果不服可以提起上诉，并未违反两审终审制。因此，将检察机关一审后的救济程序直接认为是诉讼监督程序，将抗诉环节前提，有利于公益诉讼案件的公正审理。需要特别指出的是，如果公益诉讼的被告提出上诉，后提出再审，最后提出申请检察机关监督的，检察机关应当不予受理，使其诉讼救济程序终止于法院再审环节。因检察机关对该公益诉讼案件的观点已经明确，且该决定由检察机关作出而非某工作人员作出，因此应当维持检察机关在公益诉讼中作用的统一性。
关于执行程序。法律明确规定检察机关对人民法院的民事執行和行政执行活动有监督职能。检察机关可以在民事公益诉讼案件中，对相关责任人有履行能力而拒不执行生效判决的，监督法院加大执行力度，甚至督促法院对符合条件的被执行人追究拒不履行判决、裁定罪的刑事责任。
三、应从制度层面明确体现检察机关提起公益诉讼的特殊性
虽然检察机关提起公益诉讼的特殊性已经在诉讼主体、证据证明、调查核实等方面彰显，但现有的公益诉讼制度对检察机关的特殊性从却缺乏有效确认。
当前人民法院在审理检察机关提起公益诉讼时的主要依据是《法院实施办法》，该办法勾勒了人民法院审理检察机关提起公益诉讼的基本轮廓，但是缺乏细节规定，且属于对试点地区的规定，在《民事诉讼法》与《行政诉讼法》已明确人民检察院有权提起公益诉讼的情况下，有不合时宜之嫌。在检察机关内部，《人民检察院公益诉讼办案规定》、《行政公益诉讼案件办案指南》和《民事公益诉讼案件办案指南》等工作文件正在征求意见，但人民法院仍未出台有关检察机关提起公益诉讼的办案细则，可以预见，在今后一段时间内，检察机关提起公益诉讼案件量将会显著增长，而该领域存在制度“真空期”，需要引起重视。
首先，在制定《公益诉讼法》条件尚不具备的情况下，最高法院应在《法院实施办法》的基础上，及时制定具体细则，在细则中对检察机关起诉条件、举证责任、证明标准、救济程序等进行特别规定，以便于检察机关提起公益诉讼案件顺利审理。
其次，“两高”应及时沟通协调程序性问题，如应以传票方式或以出庭通知方式通知检察机关派员出庭、检察机关派员出庭是否需持授权委托书、检察机关出示证据是否属于举证、庭审调查是否组织互相发问、庭审辩论是否书面进行等细节问题沟通一致后制定相关工作细则。
再次，应当明确检察机关在公益诉讼中提供证据的有限责任，并同时扩大法院依职权调查的范围。检察机关提起公益诉讼中，提供初步证明材料与举证的一大区别是是否将在无法充分证明案件待证事实存在的情况下承担举证不能的不利后果，笔者认为，法院在此类公益诉讼中要一定程度上减少被动性，主动查明案件事实，并结合现有证据，在达到自由心证的情况下果断认定法律事实，明确作出判决。沿用传统诉讼被动性，而对检察机关提供证据的证明力过度苛责，且怠于查明案件事实，会客观上导致国家利益和社会公共利益的继续受损。
总体而言，检察机关公益诉讼的特殊性源于其代表的“两益”及其司法属性及监督属性，广泛地体现在诉讼的各个方面，在具体操作规程尚未明确的情况下，重视检察机关提起公益诉讼的特殊性，并在制度设计层面认真考虑特殊性在规则设置中的体现，有重要的现实意义。endprint
注释：
《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）.
胡卫列、田凯.检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究.行政法学研究.2017（2）.
刘艺.检察公益诉讼的司法实践与理论探索.国家检察官学院学报.2017（2）.
江伟、杨剑.检察机关提起民事公益诉讼若干问题探讨.国家检察官学院学报.2005（5）.
《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
章礼明.检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告.法学.2011（6）.
如《民法总则》第一百三十二条规定，民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。《合同法》第五十二条规定一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益的，或损坏社会公共利益的，合同无效。
如国资委对国有资产的保护属于行政行为，而行政执法机关申请法院非诉执行亦非诉讼程序，属于行政行为的一种司法延伸。
如《海洋环境保护法》第30条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出損害赔偿要求。
《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》法发（2016）6号，第四条。
范卫国.民事检察调查核实权运行机制研究.北方法学.2015（5）.116.
《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十条、第十九条规定，对人民法院作出的民事、行政公益诉讼判决、裁定，当事人依法提起上诉、人民检察院依法提起抗诉或者其他当事人依法申请再审且符合法律规定的，分别按照民事（行政）诉讼法规定的第二审程序、审判监督程序审理。
参考文献：
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[4]范卫国.民事检察调查核实权运行机制研究.北方法学.2015（5）.
[5]林莉红、马立群.作为客观诉讼的行政公益诉讼.行政法学研究.2011（4）.endprint
