摘 要 信访制度是我国特有的一种权利救济制度，是除法律以外的又一种比较直接的解决问题的方式，发挥着民主监督、权利救济、解决纠纷的重大作用。但随着我国出现大量社会不公、贪腐和渎职等现象，很多群众想把遇到的一切问题通过上访来解决，导致信访制度的真正功能逐渐发生异化，信访制度的改革势在必行。本文在综合分析了造成这些问题的原因后，从立法、行政以及公民等角度提出了完善我国信访制度的建议。
关键词 信访制度 权利救济 依法治国
作者简介：徐博超，天津市滨海新区大港人民检察院。
中图分类号：D632.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.136
一、我国信访及信访制度的概念
目前我国具有最高效力的信访法规——国务院《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机构处理的活动。”但现实中，公民在信访过程中，不仅限于行政机构，而且对各级立法司法机构、党组织、政协以及军事机构都会进行信访活动。因此，《信访条例》对信访的界定是不全面的。结合我国的实际情况，信访应该是指公民、法人和其他组织采用书信、邮件、传真、走访等形式，向各级人大、人民政府、政协、司法机构和军事机构的信访机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机构处理的活动。
对于信访制度，目前并没有一个正式的定义，田文利副教授的观点比较贴切，“公民和组织在其合法权利受到侵害时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机构通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其他法律制度的重要补充。”
二、我国信访制度的困境及原因分析
（一） 我国信访制度存在的问题
1.信访机构压力大，面临瓶颈多
在信访工作中，信访部门大多采取“一纵一横”的管理模式，“一纵”即事件发生根源的主管部门，如法院判决不服而在机构部门上访，主管部门应为法院；“一横”即事件发生的基层政府机构，如街道办事处。这两方面的管理应是在上访事件受理后同时进行的，而在现实情况中，主要还是由基层信访部门负责，这就面临一个专業知识不足、情况不清的情况，与当事人不能进行良好的沟通，且对于频繁上访者、群体性事件等，信访部门又要承担责任，难免会使用一些不符合法定程序、法律规定的手段，如截访等。
2.对于“违规”上访者信访机关往往束手无措
对待比较顽固的上访者，基层机构为了体现文明说教而不得不进京截访或安抚，很容易造成机构逐渐脱离依法执行的程序轨道，并且让上访人由缠访演变为闹访。这种上访人大致可以分为三类：扩大利益型、盲目攀比性以及盲目施压型。他们基本都抱定“闹官才能快速解决问题”的信念，信访机构缺少完善的法律法规作为行使职权的依据，这不仅不利于解决问题，还有可能使问题严重化。
3.信访机构对目前绩效评估及管理较为不满
目前大多数地方的绩效评估多以上访数量为主要衡量标准，如果信访数量过多便会影响其薪金以及职务的晋升。由于信访具有突发性的特点，这就使各级信访接待工作者每天生活在巨大的压力之中，担心影响到自己的前途和收入。这使信访机构的工作人员往往不按法律法规的规定办理，造成信访制度逐渐异化。
4.信访开支过大，造成不必要的资源浪费
广大信访者一直以为信访途径比司法救济途径成本更低，但在实践中，信访者需不断奔波于各级机构之间，造成巨大的经济支出。而对于信访机构而言，他们为了良好的政绩，采取截访或安抚等方式，产生往返路费、向上级送礼等不必要的开销和浪费。
（二）我国信访制度存在问题的原因分析
1.“信访”而不“信法”的历史文化传统
司法行政化是我国历来的历史文化传统。新中国成立后更是形成了政法不分，相互协作的局面。再加之我国的社会性质，行政效率远远高于司法效率，人们更多去信任政府而不是司法，信访制度的出现为大家提供了一条通道，且这条通道比起司法诉讼节省了许多成本。有些原本可以通过司法渠道解决的案件涌入信访渠道，给本来就非常拥挤的信访通道造成进一步的压力。加之我国法制化程度不高，法律制度不完善以及我国公民的法治意识淡薄，当合法权益受到侵害的时候想不到运用法律武器来维护自身的合法权益。
2.信访制度相关立法的不完善
我国对信访制度的集中规定体现在《信访条例》中，其对于信访机构的设置以及职责并没有给予具体的规定，在一些程序性立法环节也存在缺失，例如对信访案件的受理范围、办理信访案件的时限、责任追究机制、信访终结机制上的规定也很不完善，造成信访制度在实际运行过程中缺乏必要的法律依据，人治色彩浓厚，使得信访制度发生异化，与制度本身的制定目的发生严重的偏离。
3.信访制度运行的人治色彩浓厚
法治是社会控制的一种模式，是指人们通过法律实现对国家的治理。而“人治”定义是：“国家权力的执掌者，凭借其所有或行使的不受法律制约的权力，完全依据其个人主观意志治理国家、管理社会公共事务的一种特殊方式。” 信访制度在运行中体现出人治色彩浓厚的一面，许多信访案件的解决不是依靠某一项法律法规的规定，而主要靠相关领导的批示等方式，这明显与我国将要全面推进的依法治国的目标不相一致。
4.腐败及官僚作风导致社会矛盾增多
不少信访问题的产生，与有些地方不能科学决策、民主决策、依法决策有密切关系。个别领导干部难以摆正位子，难以放下架子，驻村入不了户，融不了群众，做表面文章，不知道群众急什么、盼什么，遇到问题绕着走，工作方法简单粗暴，造成干群关系紧张对立，激化矛盾。对群众反映的问题，处理不及时、不到位，以至小事拖大，大事拖“炸”。最为关键的是司法和执法部门时常出现司法、执法严重不公问题，这是法制国家要时刻警惕的，绝对要防止司法系统的官僚化作风的蔓延。endprint
5. 社会保障制度不健全
社会保障制度是保护公民作为劳动者的合法权益又一重要措施，但是，我国社会保障制度还不是很完善，适用范围也较为狭窄，很多公民仍无从得到社会保障。尤其是针对农民与农村的保障法规、政策缺失，对于失地农民保障力度不够。针对这种关乎人民群众切身利益的政策调整，如果保障制度跟不上，无法满足群众的合理诉求，就难免会走上上访之路。
三、我国信访制度的完善建议
（一）加快推进信访制度法律化，尽快制订《信访法》
信访作为我国解决争端的一种非常重要的机制，应该将其纳入法制建设的轨道。国务院出台的《信访条例》只是一部行政法规，与法律的地位差距甚远。而且，随着时代和社会的发展，它的很多具体规定已经不能适应时代的发展要求。信访立法势在必行。在信访立法中要着重规定以下几个方面：
1.提高信访机构的法律地位，明确机构及其工作人员的具体职责。
2.在受案范围、办案时限、办案方式等程序立法上，进行细致的规定，让信访机构行使职权有法律依据，同时也可规范他们的行为。
3.完善责任追究机制，做到有权必有责，权责相对应。
4.增强信访终结机制的可操作性，不让法律的规定变得形同虚设。
（二） 确立与法治社会相适应的公民意识
造成当今信访制度出现大量问题的一个重要原因就是公民法治意识的缺失。转变公民的传统人治意识，确立与法治社会相适应的公民意识是信访制度得以良好运行的基础。“当一种具有法治精神的价值观念——公民意识占据主导地位时，人们在遇到纠纷和权利损害的情况下不会有信访情结。” 因此，必须大力弘扬社会主义法治精神，让公民全面领会社会主义法治理念，增强其厉行法治的积极主动性，让权力受到侵害的公民自觉选择法律的途径维护自身的合法权益，让法律成为每个公民的信仰。
（三） 提升信访机构工作人员的工作素质
信访机构的工作人员的工作素质对信访制度能否良好施行起到了举足轻重的作用，如果其能依法、科学且合理办事，将大大减少目前制度运行中出现的种种问题。因此，必须大力提高信访机构工作人员思想政治素质、职业道德素质和业务工作水平，并注重开展业务培训，强化岗位素能，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的行政工作队伍，推进行政队伍正规化、专业化、职业化。
（四）改革目前的信访工作考评机制
从信访的作用来说，它虽然是社会政治状况的一张晴雨表，但信访量本身并不能充分说明什么。我们应建立科学的考评机制。首先，信访工作的考评机制应由上级考评转变为民众评判。“信访制度的根本是民主参与、权力监督，纠正行政机关的不良行为。因此，民众评判才是其终极目标。其次，考评从重视‘量向注重‘质转变。要透过现象看本质，量的居高不下的深层次原因是信访问题未能得到根本解决。问题如果得到及时解决，信访量就会自然减少。最后，考评要建立奖惩机制。对真正服务信访民众、切实解决信访问题的行政人员要给予精神奖励和物质奖励；对群众利益漠不关心、损害群众合法权益的工作人员要进行责任追究。”
（五）健全权利救济体系
信访制度只是我国诸多权利救济方式的一种，广大群众之所以愿意选择信访来实现权利救济，其中一个十分重要的原因就是：我国的权利救济体系不健全。我国的权利救济体系缺乏整体设计，彼此之间不够协调，为此，我们应该进行权利救济的整体设计，让各种救济方式平等的接受公民的诉求；严格限定信访的受案范围，将之前通过信访寻求救济的公民引向其他權利救济方式；扩大行政复议、诉讼的受理范围；” 推进建设完备的法律服务体系，完善法律援助制度，健全司法救助体系，推动法律制度更好地惠及人民群众。
（六）实现信访工作的信息化
信访工作的发展和创新离不开信息化技术。我们应借助当前先进的网络交流平台，如微博、微信、论坛等方式畅通信访的渠道，最大限度地实现信访资源的共享。同时，应充分利用网上信访信息系统，将信访业务工作流程实现数字化运转，实现全过程的跟踪、问效和查究，优化工作流程，提高工作效率，实现让群众少跑路，让数据多跑腿，最大限度地降低信访成本。
注释：
郑碧筠.信访制度改革的理论分析及路径选择.南京理工大学硕士学位论文.2006.
丁士松.论人治.武汉大学学报.2008（4）.
段亚丽.中国当前信访制度研究.郑州大学硕士学位论文.2006.
彭峻.论我国信访制度的完善.苏州大学硕士学位论文.2009.
郎平平.信访改革必须同司法改革相协调.中国青年报.2004.12.01.endprint
