摘 要 住宅建设用地使用权期限届满引发问题的处理，其政治基础为执政党的国家责任；其关涉法律问题有三：首先，为续期期限的规则，支持以建筑物的安全使用寿命的剩余年限为续期年限，且续期一次为宜；其次，续期费用规则，建议应当免费续期。最后，在已续期的最终期限界至时，住宅建筑物已不能安全使用，土地及建筑物由国家收回，土地恢复原状。
关键词 住宅建设用地 使用权 续期 国家责任 收回
作者简介：杨会君，甘肃政法学院民商法学院讲师，研究方向：民法基本理论、物权法、合同法等。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.152
一、问题的提出
我国土地使用权是有期物权，而房屋所有权却无期物权 ，两者在实践中必然发生冲突。虽然我国现行《物权法》中第149条规定，住宅建设用地使用权在其土地使用期限届满时，可自动续期。但该法条规定过于简约，对于续期多久，是否缴费问题却未做规定。据梁慧星教授介绍，物权法制订中，从三议稿“期满申请续期，续期付费”，到四议稿“自动续期，续期付费由国务院规定”，再到最终“自动续期，付费留待将来慎重研究” 。可见该问题涉及公众利益，处理不好会产生负面效力，故当年未做定论。但问题于2016年4月出现在浙江温州老城区，部分土地使用权期限仅20年的老房子陆续到期，温州某区国土资源管理部门在上无法律下无规定的情况下，要求涉及民众重新签订土地使用权出让合同，并缴纳相当于房屋交易价款三分之一至二分之一的费用。费用之高，民众难以承受，况且法律中根本没有规定，国土局收费的权限来自何处。该局解释为：“在上级部门没有具体政策和实施细则的情况下，他们只能如此” 。此举令人费解！由见，我国地方行政部门在处理问题时，不仅不考虑法律的位阶及意义，反而更注重上级部门的“具体政策”和“实施细则”，是标准的“行政部门优位主义”、“政策决定主义”，而“依法治国”的国家治国方略 却荡然无存，类似这样的不依法执法的基层行政部门在中国却大量存在。故对该问题的解决必须提上日程，且正值我国《物权法》即将纳入《民法典》之即，对住宅用地期限届满后问题的有效解决就尤为重要。
二、住宅建設用地续期的政治前提：国家责任
任何一国的法律体系与治体系必相融洽。学者姚健宗教授曾语：“法律的存在与运作始终体现着的政治逻辑主线，即政治作为法律存在的根基、现实目的、实践背景和发展动因，一方面反映出法律对于政治的事实上和逻辑上的依赖性，另一方面也反映出政治对于法律在事实上和逻辑上的控制与决定性” 。两者的关系反映了相互间的逻辑存在，即法律离不开政治，政治是法律的根基、目的、背景、发展动因，但同时政治的有效实现也离不开良好法律的制定与实施，两者息息相关，而住宅建设用地续期方面亦能反映两者间的逻辑关系。
首先，住宅建设用地自动续期问题并非仅为法律问题，更是政治问题，其政治基础是执政党的国家责任 。当前我国的执政党是中国共产党，在执政目标在于保障人民的共同富裕。“我们的人民热爱生活，期待有更好的工作环境，有更满意的收入，更舒适的居住条件，人民对生活的向往，就是我们的奋斗目标，我们的责任，我们应当坚定不移地走共同富裕的道路” 。执政党的国家责任是保障民众的安居乐业、共同富裕，则只有执政党不断履行其国家义务，制定并实施相应治国理政方针方略，实现国家责任，则民众的居住条件才会得到保障。
其次，治国理政的方略只有通过“依法治国”的路径才能提升国家治理能力，实现国家治理的现代化，保障国家责任的实现。当前，我国正处于经济发展的下行时期，只有我们的执政党善用法治思维、法治方式治国理政，才能把治国的理念、精神、原则、方法等贯彻到政治、经济、社会、文化、生态等各种治理实践中，逐步形成依法办事、遇事找法、解决纠纷用法的良好法治习惯 。执政党法治习惯的建立对良好法律的制定必然提供更好的制定平台，以更好解决各种纠纷。
总之，执政党的国家责任之一便是保障人民的居住条件，实现共同富裕，而民众住宅建设用地使用权问题的有效处理正是实现国家责任的路径之一。国家责任不仅是住宅用地续期问题解决的政治前提，更是价值选择、法律制定的前提，只有良好的依法治国方略方能保障国家责任的履行，保障民众住房利益的实现。
三、住宅建设用地续期法律规制解析
由于国内学界对住宅建设用地使用权期限届满后问题的处理意见不一，利益博弈无果，故问题始终未能解决，但无论最终方案如何，均必须以有效保障民众住房利益为前提和目的。故如何处理，解析如下：
（一）住宅用地使用权续期期限规制解析
中国住宅用地使用权续期问题涉至十几亿民众的重大居住利益。问题若处理得当，则民众自当服从并履行义务；若处理不好，会引起民众动乱、社会动荡。故对其处理必须给予高度重视。当下国内学界对续期问题的解决路径有两种观点：
其一，住宅用地期限届满后直接延长至70年，或者在20年期限届满后，延长至50年或70年。此观点为国内主流观点。
其二，住宅用地使用权应当无条件、无限续期，主要是孙宪忠 、杨立新 等教授主张，此观点得到较多网友支持。
以上观点正确与否先不置评价，但在此必须提出的是：住宅用地续期存在的前提是，任何建筑物的使用都是有安全使用期限的，住宅用房更是如此。依照我国2005年建设部颁布的《民用建筑设计通则》中规定，当前民用建筑物多是钢架结构，其安全使用年限较多的是50年（当然建设质量很好的也可安全使用100年）。因为在建造中必须铺设地下水路、下水道管路、电路、天然气管道、网络管线等，正常情况下20年至30年就必须大修一次。当然如果房屋质量好，不大修也是可以正常使用的。试想当70年土地使用年限还未到，民用建筑中的线路、管道均不足以支撑正常安全使用，通过大修也不能解决问题，则民用建筑只能寿终正寝，遭到废弃。承然我们不能排除随着科技的进步，未来所建造的民用住宅的“寿命”会不断延长，但当下建筑物自身的安全使用寿命便是续期的最终上限。故对住宅用地的续期问题，笔者建议分不同情况予以处置：endprint
首先，原住宅建设用地安全使用年限尚未届满，但住宅用地期限界至时，应当续期至房屋安全使用的剩余年限，且续期以一次为宜。因续期的年限取决于住宅的安全使用剩余年限，一次续满可避免二次重复，减少资源浪费。
其次，原住宅建设用地审批期限为70年且期限界至，民用住宅建筑的安全使用年限刚好达至最终年限，即使民众对建筑物进行重修，但建筑物及材料的寿命如同人之生命垂危，已属回天无力，其无法保障正常、安全居住。此时由国家直接收回，民众自当不拒。
最后，当原住宅用地申请的70年或50年期限尚未截至时，住宅建筑物安全使用年限界至，且剩余年限内业主们也不愿重新建造时，则剩余年限的土地出让金，政府应当予以返还。计算时应当按照住宅用地当时当地的价格予以返还民众。
综上，住宅用地期限截至时问题处理的核心在于：建筑物自身的安全使用年限。其安全使用年限越長，则续期时间长；越短，则会出现住宅用地期限界至时，建筑物依然处于正常安全使用中，则续期就当为住宅建筑的安全使用期限的剩余年限。同时在续期的次数上，如果以建筑物自身的安全使用年限为准的话，则续期次数一次足够，延续至民用住宅安全使用年限界止即可。
（二）续期缴费与否规制解析
当前国内对住宅用地续期后是否缴费问题，分为三类观点：
第一类观点为无偿自动续期，此观点在国内网络上得到广大的网友的支持。
第二类观点为自动续期不代表免费续期，还是应当缴纳相应费用，但费用应该数额比较少为宜，而部分学者认为仍旧需要支付土地使用权出让金。
第三类观点为改费为税，采取房产税、交易税形式收取续期土地使用费。
对以上三种不同观点均各有利弊，但总体而言第一种观点是主流观点，具体而言：
住宅用地使用权期限届满后，应当免费自动续期。原因在于：我国《物权法》规定，城市的土地属于国家所有，任何单位和个人不能取得其所有权。属于国家所有的财产即属“全民所有”，由国务院代表国家行使所有权，使得所有权具有的占有、使用、收益、处分的四大权能能够通过国务院代为行使权利而获得有效使用。国有财产属“全民所有”，可理解为民众可享有国家所有的财产所带来的利益，当民众为满足居住而使用国有土地，其与房地产开发商、公司企业等为了营利而使用土地，两者目的不同，应当区别对待。
前者则是民众为了满足自己生活所必需的住宅而使用国家土地，而满足民众的住房利益是执政党的国家责任。为了国家责任的实现，为了民众能够稳定地生活，则住宅用地期限届满后直接免费自动续期是应有之义。
而后者由于其以营利为目的，对其收取高昂的土地出让金可使国家受益，全民受益。
总之，住宅用地期限界至续期后应当免费自动续期。自动续期不仅满足广大民众基本的住宅利益，更是执政党实现其国家责任的必由之路。
（三）续期最终期限界至之规制解析
经上文对住宅用地期限界至时探讨可知，当住宅用地续期以民用住宅的最终安全使用期限为准时，则最终期限界至时，住宅建筑的安全使用期限已至，此时的建筑已不适于安全居住，即使此时所有业主要求进行大修，但所有的地下管道、线路均已处于无法使用状态，故此时作为城市土地所有权人的国家当然可以直接回收土地和建筑物，当无有异议。
四、结论
在我国《物权法》即将纳入《民法典》之即，期望未来住宅建设用地由开发商通过招标竞得，由其在2至3年内建设商品房；民众购得并交付后，按照建筑物的设计安全使用寿命计算期限，此时应不存在续期问题，以举可充分保障民众的住宅权益。
注释：
王利明.物权法研究.中国人民大学出版社.2002.
梁慧星.城市住宅用地续期是否收费由全国人大决定.经济参考报.2016年5月3日.
刘宏宇、彭天翔.眼睁睁看房子“撞限”是一种怎样的“痛感”？.温州日报.2016年4月14日.
孙良国.住宅建设用地使用权自动续期的前提问题.法学.2016（10）.
姚健宗.法律的政治逻辑阐释.政治学研究.2010（2）.
习近平.习近平谈治国理政.外文出版社.2014.
张文显.法治化是国家治理现代化的必由之路.法制与社会发展.2014（5）.
孙宪忠.为什么住宅土地期满应无条件续期.经济参考报.2016年4月25日，A08版.
杨立新.70年期满自动续期后的住宅建设用地使用权.东方法学.2016（4）.2.endprint
