何丹+赵思嘉
摘 要 《民办教育促进法》及相关配套文件的实施将给民办教育行业带来新的生机与活力，对突破民办教育发展的瓶颈起到重要的推动作用。在看到利好的同时，我们应该进一步厘清一些问题——具体制度保障该如何配套实施？该如何调动社会办学的积极性？笔者在认真阅读新修改的《民办教育促进法》及相关文献后对此进行了思考，并提出一些建议。
关键词 民办教育 法律困境 改善建议
作者简介：何丹，武汉工程大学教授，硕士生导师，研究方向：民商法、教育法；赵思嘉，武汉工程大学2015级马克思主义法学专业硕士研究生。
中图分类号：D923 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.211
我国民办教育起步较早，可追溯到我国刚恢复高考时期。1978年国家出台《关于社会力量办学的若干暂行规定》，民办教育由此复苏。之后1992年教育部出台的《关于加快教育改革和发展的若干意见》特别鼓励、支持社会力量兴办以职业技术教育、基础教育、继续教育、社会文化生活教育和助学性质的高等教育为主的各类学校。在1997年，政府颁布了《社会力量办学条例》鼓励社会力量办学，促进民办教育事业的健康发展。进入新世纪，为了进一步加快民办教育发展，2002年底国家颁布《民办教育促进法》，并于2004年颁布《民办教育促进法实施条例》。经过多年的实施，《民办教育促进法》逐步暴露出严重滞后实践发展的问题，之后于2013年、2016年对其进行了两次修改，特别是2016年11月对其进行了较全面的修改。我们通过对最新修改《民办教育促进法》的认真学习，对某些规定仍感到困惑，认为还有一些需要完善的方面，提出自己的一些見解。
一、我国民办教育发展概况
从学前民办教育看，2016年民办幼儿园数量、入园人数、在园人数呈现增加的趋势，且不管从园数、人数上看，民办幼儿园都是第一位。随着全面放开二孩政策的放开和分类管理的实施，可以预见的是新生儿将增多，由此入园的适龄儿童也将增多。因此普惠性民办幼儿园仍有不小的发展空间，应继续发挥收费较低的优势，同时政府应进一步给予支持；面向高端需求、收费较高的品牌幼儿园应保持自己的特色，抓住机遇，赢得发展。
从义务民办教育看，民办小学、初中的数量和入学、在学人数都有所增加。随着国家统一城乡义务教育生均公用经费基准定额，民办中小学可以按照不低于基准定额的标准获得补助公用经费。在逐步提高民办学校地位的同时，部分具有办学特色、提供多样化教育服务的优质学校，将受到学生家长的推崇。
从高中民办教育看，民办教育市场占有量并不高，究其原因是民办高中的认可度不够高。因此，未来民办高中的出路应该是发展特色化，建立知名品牌集团，与国际接轨。
从民办职业教育看，民办职业学校凸显颓势，究其原因是生源短缺、社会认可度不高、教学质量低下。未来民办职业学校应提高自己的办学质量，培养专业化人才。
从民办高等教育看，全国高等教育适龄人口减少，而高考录取率却稳步上升，导致民办高校同样面临生源危机。生源危机的根源在于教学质量不高，因此，解决办学经费短缺问题来提高教学质量是问题的关键。
二、 困境：具体制度保障不够完善
目前指导我国民办教育发展法律政策文件主要有：2016年11月全国人大常委会通过修改了的《民办教育促进法》；《关于加强民办学校党的建设工作的意见 （试行） 》（中办发[2016]78号）；《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发[2016]81号）；《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》（教发[2016]19号）；《关于〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》（教发[2016]20号） 。由此，这一部《修正案》和四个配套文件构成了新时期我国民办教育的基本政策体系， 成为了新时期教育制度改革的有力法律武器。特别是《民办教育促进法》的修改对推进了教育供给侧改革至关重要。
但是《民办教育促进法》在具体制度设计上仍存在一些困境。其规定较为宽泛，未来还有很多值得制度创新的地方，值得我们予以重视。
（一）非营利性规定
新修改的《民办教育促进法》对民办学校进行营利性和非营利性分类管理，义务教育阶段禁止设立营利性学校，两种性质的民办学校享受不同的财政、税收和土地等配套政策优惠。 同时规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。
到目前为止，国家出台的相关法律、法规里只有对营利性学校的监管办法，即《营利性民办学校监督管理实施细则》。但同样重要的是，对非营利学校的监督管理仍旧十分紧迫。 在实践中，存在举办者通过控制学校，进行关联交易就可以获得经济回报，如收取高额的管理费、学校举办后勤公司营利。我国的《公司法》允许在信息披露、利益相关者回避等前提下公司实行关联交易，非营利性学校可以在法律允许范围内获取经济利益。此外，非营利性民办高校还可以通过协议控制获得经济回报，即境外上市实体通过协议的方式控制境内运营实体， 以后勤管理、土地校舍租用等各种途径将办学利润转移到境外办学者控制的实体，达到获取利益的目的。因此，民办学校是否会选择成为营利性学校也难以预料，营利性与非营利性在这样的情况下没有本质的区别。如果一旦没有学校愿意成为营利性学校，那么分类管理形同虚设。 由于对“非营利性”进行限制的具体制度的缺失， 国家财政在向非营利学校提供更多的财政补贴、基金奖励、税收减免、土地减免等各种优惠政策时，可能会因此造成国有资产流失。而且，在这种情况下，一方面非营利性学校获取了经济收益，另一方面又享受了非营利性办学的各种政策优惠。 这对于其他领域而言是不公平的。endprint
（二）一贯学制学校变更问题
新法规定：义务教育阶段的民办学校只能选择成为非营利性民办学校， 民办幼儿园、高中和高校则可以选择成为非营利性民办学校或营利性民办学校。
现实中，很多已经具备相当规模，拥有强大办学实力的民办学校通常实行从幼儿园到高中的一贯学制。事实上，一贯学制也有诸多优点，它能弥补分散办学的不足，可以集中办学优势，合理利用教育资源，减少重复投资。
但是，一贯制民办学校在新法出台后申请变更为营利性的民办学校就存在一定的困境，因为一贯制学校涉及非义务教育阶段和义务教育阶段。对于这种一贯学制的民办学校如何申请变更并没有相关规定，这不利于快速推进新法的落地实施，也不利于对这些学校的管理和监督。
（三）法人登记问题
法律修改没有涉及到民办学校的法人登记问题。从《民办教育促进法》出台至今，还没有对民办学校的法人属性进行过明确的统一规定。根据国务院颁发的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部发布的《民办非企业单位登记管理办法》，民办学校可以定位为民办非企业。在《民办学校分类登记实施细则》中对于民办学校分类进行何种登记也有所涉及，规定了正式批准设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民辦非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位。而《民法总则》规定法人分为营利法人、非营利法人和特别法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等，非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。照上位法高于下位法的法理，民办学校只能在营利法人中的企业法人和非营利法人中的事业单位法人、社会团体法人三类之中找到自己的定位。
三、建议
（一）重点监管，定级评估
加强监管，对非营利性民办学校办学中存在的以关联交易方式获取经济利益的行为进行合理规制。规范民办学校的会计管理制度，特别是对非营利性民办学校的财务进行重点监管。出台相关标准，建立评级名单，对非营利性民办学校进行合理定级，评估结果可以成为非营利性民办学校申请政策优惠的辅助指标和依据，对不达标的学校应及时督促、进行整改。这个名单应该使动态的、公开的。
（二）分别申请，进行剥离
对于实行一贯学制的民办学校，应该分别申请，进行剥离：非义务教育阶段可以申请营利性法人，而义务教育阶段申请非营利性法人。既相互依存，又相互独立，虽然看起来仍是一个学校，但实际上法律关系是相互独立的。在具体实行中，应按两个法人来操作，如果存在校舍、场地上的交叉使用，应明确物权人，对使用者进行收费。这样既做到了分离，同时也享受到了一贯制办学所带来的资源共享的便利。
（三）分类法人登记
对民办学校按照营利性和非营利性进行分类法人登记。营利性民办学校按照企业法人向工商部门申请登记；非营利性民办学校按照民办事业单位法人向民政部门申请登记。按法人属性不同执行不同的会计制度，企业法人执行《企业单位会计制度》。
四、结语
《民办教育促进法》的修改是民办教育改革的新探索，地方政府应在新制度的框架内按实事求是、稳妥推进的方针尽快创新落实相关配套政策机制， 共同助力民办教育的腾飞。只有这样才能有效增加教育服务的供给，满足不断增长的教育需求，培育大量高素质人才，为国家的发展提供源源不断的力量。
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