摘 要 突发事件的应对，是一个系统的工程，包括事后恢复与重建的环节。处理突发事件工作的最后阶段是事后恢复与重建。我国《突发事件应对法》第五章对事后恢复与重建问题作了专章规定，有关法律、行政法规和规范性文件对事后恢复与重建亦有涉及，军队参与事后恢复与重建的立法情况不如人意。建议适时修改《突发事件应对法》，充实第五章“事后恢复与重建”的规则体系，对军队参与事后恢复与重建作专条规定；适时变动《军队参加抢险救灾条例》，专章规范军队参与事后恢复与重建事宜，赋予军队更多的刚性义务；完善《军队处置突发事件总体应急预案》，在此基础上出台各战区、各军种的处置突发事件应急预案，细致规范事后恢复与重建的作业流程。
关键词 《突发事件应对法》 事后恢复 重建 军队参与 军事法规
基金项目：江西省高校人文社会科学研究2015年度项目“突发事件应对的军队参与法律机制研究”的阶段性成果（项目批准号：FX1525）。
作者简介：张鸿斐，南昌理工学院政法学院法学讲师，研究方向：国防法学、艺术法学。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.204
一、事后恢复与重建问题
应对突发事件，是一个系统而又复杂的工程，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节。预防与应急准备，是做好突发事件应对的基础；监测与预警，是突发事件应对工作的重要组成部分；应急处置与救援，是突发事件应对工作的核心环节；而事后恢复与重建，则是应对突发事件工作的最后一个阶段。
在上述突发事件应对的四大环节中，国内各界普遍重视预防与应急准备、应急处置与救援等环节，当然这也体现了突发事件应对“预防为主”的原则以及行政应急性原则。相比之下，对于事后恢复与重建问题，重视不够，措施不够，绩效也不够。
事后恢复与重建，是突发事件应对的重大课题，千头万緒。突发事件过后，当然得继续采取相应措施来杜绝次生灾害、衍生灾害和后续灾害；及时组织有关部门恢复社会治安秩序是非常有必要的；在突发事件中人员伤亡是无法避免的、故而需要采取有效措施将伤亡最低化，包括：应急处置工作人员，紧急调集、征用有关单位及个人物资，要按照规定给予抚慰、抚恤和补偿；对突出贡献的先进集体或者个人给予表彰或奖励，对有关违法违纪人员依法追究相应责任。尤其应强调的是，有关人民政府和部门需要对突发事件做出分析，评估，了解突发事件的缘由，性质，影响，并不断总结经验，努力完善应急预案和管理体制。厉行“恢复式重建”，倡行“开发式重建”。总之，我国如欲大幅改进突发事件应对工作，事后恢复与重建是一个重大的补强方向，而立法上的检讨与完善则是攸关重大，不可轻忽。
二、事后恢复与重建以及军队参与事后恢复与重建的立法现状
《突发事件应对法》第五章对事后恢复与重建问题作了专章规定。该法第58条规定了应急处置措施的停止，该法第59条规定了恢复与重建中的政府职责，该法第60条规定了恢复与重建中的上一级政府的职责，该法第61条规定了恢复与重建中的善后工作，该法第62条规定了事后查明原因，总结经验并向上级报告。可以说，《突发事件应对法》为事后工作奠定了基本的法律框架。
突发事件破坏性极强，对社会秩序安全提出了新的挑战。在突发事件消除或者被控制以后，政府自当依《突发事件应对法》的相关规定，动员与组织官方、军方及民间力量，对生活、生产、工作和社会秩序进行恢复和重建。对于履行职责的人民政府而言，应当善作损失评估，恢复生活、生产、工作和社会秩序，制定恢复及重建计划；对于受突发事件影响地区的人民政府而言，则应有效恢复社会治安秩序，尽快修复各种与人民生活和生产活动相关的公共设施。当然，受突发事件影响地区的恢复与重建，不能仅靠政府的支援和社会的救济，从长远来看，必须寄望于当地产业经济的发展，带动整个地区的社会进步及民生乐利。政府应当因地制宜，因时制宜，扶持适合该地区发展的行业，为当地民众开辟生活来源与就业渠道，追求经济、社会、生态效益的有效统一，统合恢复工作与重建工作，真正创造可持续发展的人居环境。作为中央人民政府的国务院，需要根据相应地区实际遭受的损失情况来制定出有效的、可行的，恢复行业发展的优惠政策。
有关法律、行政法规和规范性文件对事后恢复与重建亦有涉及。例如，《防震减灾法》第五章专章规定了“震后救灾与重建”，《破坏性地震应急条例》第五章专章规定了“震后应急”，《防汛条例》第五章专章规定了“善后工作”，《核电厂核事故应急管理条例》第五章专章规定了“应急状态的终止和恢复措施”，《国家自然灾害救助应急预案》第七部分专门规定了“灾后救助与恢复重建”，《国家防汛抗旱应急预案》第六部分专门规定了“善后工作”，《国家突发公共卫生事件应急预案》第五部分专门规定了“善后处理”等等。
对于军队参与事后恢复与重建，立法情况相当不如人意。作为突发事件应对的基本法，《突发事件应对法》只在总则中笼统规定武装力量参加突发事件应急救援和处置，对军队参与事后恢复与重建未作专门规定。依照《军队参加抢险救灾条例》这部军事法规的规定，军队在参与抢险救灾工作中主要担负五项任务：1.解救、转移或者疏散受困人员；2.保护重要目标安全；3.抢救、运送重要物资；4.参加道路、桥梁、隧道抢修，海上搜救，核生化救援，疫情控制与医疗救护等专业抢险；5.排除或者控制其他危重险情、灾情。上述五项任务，均存在于应急处置与救援环节之中，不涉事后恢复与重建。2007年8月，中央军事委员会颁布实施了《军队处置突发事件总体应急预案》，对军队参加突发事件应急处置和抢险救灾的主要任务，与地方人民政府的工作协调关系、动用军队的权限和程序、军地联合指挥、平时救灾准备、经费物资保障等作了比较明确的规定，具有很强的操作性和适用性，但在事后恢复与重建的规范方面，却显现空白。endprint
三、事后恢复与重建以及军队参与事后恢复与重建的立法完善
事后恢复与重建以及军队参与事后恢复与重建，均以现行的《突发事件应对法》为基本法依据。言及立法工作，如我们所知，“在立法中要坚持从实际出发和注重理论指导相结合，客观条件和主观条件相结合，原则性和灵活性相结合，稳定性、连续性和适时变动性相结合，总结借鉴和科学预见相结合，中国特色和国际大势相结合”。 自这个标准出发，平实而论，现行的《突发事件应对法》还有较大的完善空间。
《突发事件应对法》虽在第五章规定了“事后恢复与重建”，但只有五条的规定，内容非常单薄，制度供给明显不足。相比之下，“预防与应急准备”则有二十条规定，“监测与预警”有十一条规定，“应急处置与救援”有十条规定。而且在第五章“事后恢复与重建”仅有的五条规定中，基本上只规定了政府及政府工作部门的职责，而未規定军队及社会各界的职责；对“恢复”多有规定，对“重建”则规定甚少。
依笔者看来，可适时对《突发事件应对法》作出修改，尤其须充实第五章“事后恢复与重建”的规则体系，对军队参与事后恢复与重建作专条规定。当突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，人民军队应当依法停止执行相关的应急处置措施，采取和实施必要措施，防止发生后续事故灾难、衍生事件或者重新引发社会安全事件；人民军队应当协助公路、交通、铁路、民航等相关部门做好善后工作，尽快修复被损坏的交通、通信、供水、供电等公共设施；鼓励当地驻军根据受影响地区遭受的损失和实际情况，为其重建工作尤其是开发型重建工作提供人力支援和技术指导。国务院适时出台《突发事件应对法实施条例》，对事后恢复与重建工作作出补充性、解释性的细化规定，亦为笔者所乐见。
由于事涉军队参与事后恢复与重建，仅靠法律、行政法规的完善，尚嫌不足，还需要有关军事法规、军事规章、军内规范性文件的跟进。上述的军事立法，基本属于国防行政法的范畴。这些军事立法工作，应当贯彻国防行政法的基本原则，体现国防行政法的核心价值。具体而言，军队参与突发事件应对的军事立法，应当贯彻服从军事需要的原则，必要而适当的原则，文武开放的原则，尤要贯彻文武开放的原则。“文武开放，亦可表述为军民团结，军队融合，拥军优属、拥政爱民，是有这方面的含义”。 军队参与突发事件应对的军事立法，应当体现安全、正义等核心价值。诚如曾志平教授所言，“安全作为一种价值，强调其至上，显然是针对诸如公平正义这类以作为国家主人的公民作为主体所主张的政治诉求”。 曾教授并进一步指出，“在必要与适当原则限制之下的安全至上，正是国防行政法保持法治之同质性的结果”。
2005年6月，国务院和中央军事委员会颁布实施了《军队参加抢险救灾条例》，全面规范了军队参与突发事件应对的相关事宜。这部军事法规侧重规范军队参与应急处置与救援的事宜，而对于事后恢复与重建事宜，笼统提及“必要时，军队可以协助地方人民政府开展灾后重建等工作”。十几年已经过去，似可对这部军事法规的实施情况作出总结，在理论指导下，从实际出发，适时变动这部军事法规，专章规范军队参与事后恢复与重建事宜，内设“恢复”、“重建”两节，赋予军队更多的刚性义务。
2007年8月，中央军事委员会颁布实施了《军队处置突发事件总体应急预案》，对军队参加突发事件应急处置和抢险救灾的主要任务、与地方人民政府的工作协调关系、动用军队的权限和程序、军地联合指挥、平时救灾准备、经费物资保障等均作了规定，具有较强的操作性和适用性，确保军队更有效的参与到突发事件的应对流程中来，可有效提高军队处置突发事件的能力。但在参与事后恢复与重建方面，少有制度安排，应予补强和完善。
以2006年1月11日国务院发布的《国家防汛抗旱应急预案》为例，它分为总则、组织指挥体系及职责、预防和预警机制、应急响应、应急保障、善后工作、附则等七个部分，对“善后工作”作了专门规定。善后工作方面，又细分为救灾、防汛抢险物料补充、水毁工程修复、蓄滞洪区补偿、灾后重建、防汛抗旱工作评价等六个部分。如此全面、细密、专业的规定，值得我们在修订《军队处置突发事件总体应急预案》时妥为借鉴。
目前，我们强力推行“军改”，“军委管总、战区主战、军种主建”。而军队参与突发事件应对，既是一种“战”，也是一种“建”，东部、西部、南部、北部、中部等五大战区及陆军、海军、空军、火箭军、战略支援部队等五大军种均不能置身事外。鉴于各战区、各军种的实际情况不大相同，包括所在地区突发事件的主要类型不同、自身应对突发事件的特色和优势不同等等，所以可在《军队处置突发事件总体应急预案》的基础上，制订本战区、本军种的处置突发事件应急预案。各战区、各军种的处置突发事件应急预案，均应专门规范事后恢复与重建事宜，为军地共建写下璀璨的新页。
注释：
张文显.法理学.北京：高等教育出版社.2007.238.
曾志平.国防行政法要义.北京：人民出版社.2013.84，77.endprint
