摘 要 本文基于对江苏南通环保公益组织参与环境治理状况调研数据，分析环保公益组织参与环境治理存在的主要问题及原因，提出解决问题的建议：环保组织应加强自身建设扩大影响力，争取社会公众、政府和企业等多方面的支持；政府应转变观念，加大对环保组织工作的指导力度，从战略层面对环保组织进行顶层设计、分类指导，并采取切实可行的各项措施扶持、培育环保组织。
关键词 环保 公益组织 环境治理
基金项目：南通市2016年度经济与社会发展热点难点课题研究项目“南通环保公益组织参与环境治理研究”（课题编号：RY1637）；2015年度南通市法学会法学研究招标课题项目“环境污染公益诉讼研究”。
作者简介：任积丽，南通科技职业学院，教授。
中图分类号：D922.68 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.272
一、引言
建立生态文明制度必须加大环境治理的力度，但环境治理仅仅依靠政府、相关部门的监督管理是远远不够的，它离不开环保公益组织等社会公众的积极参与。新修订的《环境保护法》专设第五章“信息公开和公众参与”，环境保护部也先后出台了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》、《关于推进环境保护公众参与的指导意见》等部门规章，对保障环保公益组织等社会公众参与环境保护作出了明确规定，从法治层面明确了环保公益组织等社会公众的合法性与必要性。本文针对环保公益组织参与环境治理的现状、存在问题、解决对策等等问题，选择江苏南通（含县区）为典型开展调研，分别设计了面向普通市民和环保专业人士的两份调研问卷， 于2016年7月-2017年6月间对普通市民和环保专业人士开展问卷调查和个别访谈。市民版调研问卷共发出960份，收回893份，专业版调研问卷共发出270份，收回267份，走访或电话访问了50人次。通过对调查数据、访谈记录进行汇总与分析，并结合对环保组织参与环境诉讼典型案例的剖析，形成本调研报告。
二、南通环保公益组织的基本现状
（一）环保组织多为未登记的民间组织
目前南通市区有大小24个民间环保公益组织，仅有南通市义工联在南通市民政局注册，注册资金5000元，且主要业务是以爱心助贫公益为主，其余的多为在校学生和当地热心居民组建的环保社团。2013年由这24家民间组织发起成立了南通市环保联合会，该联合会已登记注册，24家民间组织为该联合会的理事单位。
（二）环保组织从业人员以热衷环保公益事业的兼职人员为主
调查结果显示，环保组织的从业人员大部分是青年学生和街道社区退休居民，年龄大多数是30岁以下或50岁以上，他们基本都是兼职的，没有任何报酬或福利，他们参加环保组织是因为热爱环保事业，愿意为环保事业作贡献。
（三）环保组织在环境治理中已经发挥了一定作用
调查发现，各环保组织定期或不定期地开展经常化的环保活动，主要组织的环保活动为环境宣传、环境社会监督、环境教育、环境社会调查等，在市民版调查中可见，市民认为环保组织在环境治理中发挥作用很大或有一定作用的比例高达97%。当然，也有30%的环保组织偶尔才开展环保活动，主要在每年的世界环境日开展一些活动，专业人士调研中也较为普遍认为南通环保组织发挥作用还有待提升。
三、南通环保公益组织参与环境治理存在问题及成因分析
（一）存在问题
1.环保组织人才稀缺。环保公益组织人员构成中，大部分是青年学生和街道社区退休居民，他们参与志愿服务的热情高涨，但缺乏相关环保专业知识，难于开展高质量、针对性强、专业性强的环保志愿工作。目前环保联合会和下属环保公益组织几乎都没有专职工作人员，迫于本职工作和生存压力，兼职人员没有充足的精力管理公益组织，也缺乏对环保公益组织顶层设计的思考。
2.环保组织囊中羞涩。环保公益组织不收会费，没有固定经费来源。关心环保事业的热心人士捐款和大型企业赞助是国外环保公益组织的重要经济来源。然而由于环保意识不强，目前我们很多企业受利益驱使，将自己摆在环保事业的对立面，更不用奢望其为环保公益组织捐款赞助。据调查，目前不少环保组织经费来源是不少组织内人员利用自己本职身份“假公济公”以维持组织正常运转。
3.环保组织活动单一。南通市环保联合会下属24个环保公益组织，以高校学生组织和街道社区居民组织为主，组织规模不大，人员专业素质参差不齐，人员比较分散，不利于活动的开展。此外，公众参与环保志愿工作的渠道较少，虽然志愿者参加环保工作听证会等活动也得到官方许可和支持，可是由于缺乏相关制度支持，公众参与难免流于形式，反而影响了公众对政府、对环保工作的关注和支持。所以，目前环保公益组织的活动局限于环保知识宣传教育等，还未探索到公益组织参与环保工作的有力切入点。
4.环保组织影响力不足。在对普通市民调研中，45%以上的市民听说过环保组织但还不是很了解，近18%以上的市民从未听说过环保组织，根本不了解环保组织；不了解环保组织的原因近55%的市民认为是环保组织宣传不够影响力太小；认为环保组织在环境治理中作用很大的不足39%，只有不到 16%的市民经常参加环保组织的活动。调查可见，南通环保组织在市民心目中存在感不强，认可度不高，影响力不足。
5.环保组织有心无力。新《环境保护法》规定，可以成为环保民事公益诉讼的环保组织必须是正式登记注册，并且成立满5年。而目前南通环保公益联合会成立不满5年，尚不具备环保民事公益诉讼主体资格，在环保民事公益诉讼方面难有所作为。典型的案例是2014年11月南通市环保联合会就“新江海河污染案”向南通市中级人民法院提起诉讼，但最终却因主体资格问题而被驳回。
（二）成因分析
1.环保组织自身不够强大。目前，南通环保组织从数量、规模、人员专业水平、影响力等方面在全省最多處于中等水平，多数组织没有独立的办公场所和办公设备，没有资金保障，没有自己的网站和刊物，只在一些重要的日子开展一些“低端”的环保活动，在环境治理方面发挥的作用甚微，组织“发声”很小或几乎没有，距离公众较远不接地气，在市民、企业、政府面前都不具有足够的存在感和影响力。endprint
2.政府对环保组织重视不够。虽然目前南通少数环保组织直接或间接地获得政府资助，在舆论引导方面也表明政府对环保组织的重视和关注，调查中80%的专业人士都认为环保组织与政府的关系是合作与良好的沟通关系，而非对抗关系，但是在更多方面是政府对环保组织、环境治理的“暧昧”和矛盾，在政府执政和舆论宣传方面，政府重视环境保护，关注环保组织的态度非常明朗，但在招商引资、涉及政绩时，对一些污染企业在环境标准方面又有所让步或降低标准，对咄咄逼人的环保组织十分“恼火”甚至“阻扰”，使环保组织的工作“势单力薄”、寸步难行。
3.相关法规政策不尽完善。从国家层面上，新修订的《环境保护法》专设第五章“信息公开和公众参与”，环境保护部也先后出台了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》、《关于推进环境保护公众参与的指导意见》等部门规章，对保障社会公众参与环境保护作出了明确规定，从法治层面明确了公众参与的合法性与必要性。但是，这些法律法规都是从宏观方面对环保组织和社会公众参与环境治理做出较为笼统的规定，微观层面的落实和落地生花需要各级政府的重视，出台相关地方性规章和文件，目前南通只有环保局和民政局联合发文《关于引导环保社会组织有序发展的意见》（通环宣﹝2012﹞11号），内容仍较为笼统，操作性不强。
四、促进南通环保公益组织更好地参与环境治理的对策建议
（一）环保组织加强自身建设扩大影响力
俗话说：“打铁还需自身硬”。环保组织首先应尽快在民政部门登记注册，取得合法有力的身份，才可以利用各种合法手段参与到环境治理的方方面面；其次，环保组织利用各种新媒體手段宣传自己，积极发挥在环境宣传教育、环境社会调查、环境社会监督等方面的作用，积极参加环境治理的民主听证会、民主评议会，积极牵头组织相关政府部门、企业、居民围绕环境问题展开环境社会对话，解决环境问题，化解环境纠纷和矛盾。通过环保组织的不懈努力，不断扩大话语权、刷存在感，扩大影响力，让市民和社会各界进一步了解环保组织，自觉自愿地参与到环保组织中来，调查中可见96%以上的市民都愿意加入到环保组织，只是苦于他们对环保组织尚不了解；再次，环保组织除积极争取政府的投入和关注外，应积极寻求企业的支持。调查中发现，环保专业人员普遍认为环保组织与企业的关系是合作与共治的关系，大多数企业都是规范经营、有责任心和公益心，愿意为环保事业作出贡献，环保组织要多与企业沟通，求得他们的理解，获得他们的支持，在环境治理中与多数企业结成同盟，共同与只顾一己之利不顾公众利益的无良企业进行斗争。
（二）政府转变思维加大对环保组织的指导力度
一是政府应转变观念，充分认识到政府和环保组织在环境治理方面是合作伙伴关系，绝非对抗关系，建立生态文明制度离不开环保组织和社会公众的参与。政府要正确定位，合理划分政府和环保组织在环境治理中各自的空间，充分认识到环保组织在环境治理中的作用，适合由环保组织解决的事项就应放权交由环保组织去做，政府加以指导和监督；二是政府从战略层面对环保组织进行顶层设计、分类指导。制定培育扶持环保组织发展的战略规划，将环保组织明确为重点培育和优先发展的社会组织，将环保组织的健康发展纳入到对各级环保部门的考核中。认真梳理分析南通环保组织的现状、种类，根据不同类型给予分别指导，更有针对性地引导各类环保组织充分发挥其专长和作用。
（三）政府应采取切实可行的各项措施扶持、培育环保组织
一是制定符合南通实际扶持发展环保组织的政策，明确环保组织的地位、作用，规范其参与环境治理的范围和程序，确定各级环保部门为环保组织的直接管理者。环保部门应积极搭建环保组织和社会公众参与环境治理的平台，拓展环保组织参与环境治理的渠道，建立环保部门与环保组织之间定期交流协调机制，在制定环境法规政策、环境决策等方面，要充分尊重环保组织的知情权和监督权，听取环保组织的意见和建议，自觉接受环保组织的监督。二是加强环保组织人才队伍的建设。定期组织培训，提升环保组织人员的专业素养，提高其专业能力；建立激励制度，对在环境宣传、环境监督、环境举报等方面做出杰出贡献的给予物质和精神奖励，通过召开表彰大会颁发荣誉证书和奖金等办法宣传支持环保事业的热心人士。三是加大资金、场地等支持力度。政府应设置专项资金，提供一定的设备和场所，为社会组织的正常运转提供基本保障，解除他们的后顾之忧；将凡是可以由环保组织完成的事务，通过委托、政府购买、公开招标等方式交由环保组织来完成，一方面可以弥补政府公共服务能力不足的局限，充分发挥环保组织的专业特长和作用，另一方面环保组织通过自身专长获得一定的收入，壮大了环保组织，实现环保组织发展的良性循环。
参考文献：
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