韩颖 杨兴棠
摘 要 营商环境就是生产力，其中法律要素为营商环境建立起保障平台。营商环境中市场主体是企业，监督管理与服务主体是相应行政机构，本文认为优化鞍山市营商环境的法律对策应从企业准入及企业登记、中小企业知识产权融资、产品质量监管、行政执法与司法信息共享平台等方面，加以全方位立体综合设计与实施。
关键词 营商环境 行政许可 知识产权 质押 司法信息
基金项目：本课题属于2017年鞍山市哲学社会科学研究立项课题。
作者简介：韩颖，辽宁科技大学经法学院，副教授；杨兴棠，鞍山市中级人民法院。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.324
2001年世界银行提出加快发展各国私营部门新战略，急需一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，即企业营商环境指标体系。
世界银行最新公布的《2016年营商环境报告》显示，在全球排名方面，新加坡继续蝉联榜首，其余排名前十的经济体分别为新西兰第2，丹麦第3，韩国第4，中国香港特区第5，英国第6，美国第7，瑞典第8，挪威第9，芬兰第10。中国内地的排名上升六位，在189个经济体中位列第84位。
2015年国务院出台了《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》，2017年中央财经领导小组第十六次会议上习近平总书记就营造良好营商环境、加快建设开放型经济新体制作出重要部署。李克强总理在多种场合也反复提到“优化营商环境”，并提出“营商环境就是生产力。”2017年7月最高人民法院院长在法院会议上强调：充分发挥司法职能，营造稳定公平透明可预期的营商环境。
以上所有事件都释放出重要信号，营商环境对一个国家经济发展尤为重要，政府日益重视营商环境的营造与改善，其中法治建设与司法保护对营商环境起着重要作用。
一、法治建设在营商环境中的重要地位
（一） 营商环境的影响因素与重要意义
根据智库百科提供的解释，营商环境是指伴随企业活动整个过程（包括从开办、营运到结束的各环节）的各种周围境况和条件的总和。
营商环境包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。企业是市场经济活动中最为活跃的主体，良好的营商环境对于企业发展至关重要，营商环境对于企业乃至整个国家的经济发展的意义不言而喻。
（二） 法治建设在营商环境中的重要地位及内容
法律要素是营商环境的要素之一，营商环境法治化的内涵，是指一套行之有效、公平公正透明的具体法律、法规和监管程序。通过法治建设，能够改善营商环境和创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力。其主要内容是从市场主体、市场准入、市场交易、市场退出、信用建设等方面加强司法的规范和引导，保障市场交易公平公正。
以国务院《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》为例，在基本原则中就提出，要坚持以建设法治化营商环境为主线。健全内贸流通法律法规、标准、信用等制度体系，提升监管执法效能，依法规范市场主体行为，加快建设法治市场。
通过对该意见的解读，在建设法治化营商环境有以下几项具体方针思想：
第一，清理和废除妨碍全国统一市场、公平竞争的各种规定及做法。强调禁止行政机关滥用行政权力限制、排除竞争的行为，完善反垄断执法机制。
第二，加快推进流通领域立法，推动完善知识产权和商业秘密保护、网络信息安全、电子商务促进等法律制度。鼓励地方在立法权限范围内先行先试。
第三，提升监管执法效能。开展商务综合行政执法体制改革试点。推进行政执法与刑事司法衔接。
第四，其他体系的建立。如重要商品追溯体系、企业信用体系等。
第五，处理好政府与市场的关系。明确政府职责，加快推广行政审批“一个窗口”受理，规范行政许可流程。
二、当前鞍山营商环境的现状与问题所在
（一）现状
2016年鞍山出台了《关于优化营商环境的实施意见》，包含提高政府行政效能、优化政府服务水平、推进诚信政府建设、提高行政执法水平、规范招商引资行为、公正司法、强化监督管理等七个部分优化营商环境的28条措施。其中与法治建设相关的内容有三项：
第一，树立契约经济理念，推进诚信政府建设。
第二，严格行政执法管理，提高依法行政水平。如“完善规范性文件备案审查和制度廉洁性评估工作机制”。
第三，深化司法改革，全面落实公正司法要求。
在《鞍山市法治政府建设实施方案（2016-2020年）》（征求意见稿）第23条提出，创造良好的营商环境。一是规范涉企行政行為。二是创新行政执法方式。推进行政指导、行政合同、行政奖励等形式和引导、教育、劝告等方式实施管理。三是严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。第29条提出，建立健全营商环境举报平台建设，完善行政机关违法行政行为投诉举报登记制度。
上述政府行为表明了地方政府对法治建设与营商环境的重视，体现了营商环境对一个城市的发展的重要作用。鞍山市政府官网首页明确体现出，政务公开、行政权力责任清单、企业办事名目、投资和营商环境问题投诉意见受理通道，通过随机点击进入企业办事服务中的设立服务，重点查看了“企业核准登记”这一项。网页设置了办理时间、承诺时限、监督电话、收费标准、法定依据、申请材料、流程图等内容，可以看出鞍山市政府十分重视营商环境的发展。
（二）问题
通过查看了鞍山市政府的市长信箱、投诉热线，并着重考察了鞍山市工商局网站相关投诉平台的具体内容，发现以下问题比较集中与严重：endprint
第一，鞍山及其下的县级市存在着比较严重的传销问题。这为健康的市场环境带来了很不稳定的因素与干扰，且影响市民生活，损害市民利益。
第二，鞍山市电视台与电台存在比较严重的虚假广告宣传。
第三，工商局对行政执法过程中的投诉问题，存在推诿现象，如2017年5月前后，工商局网站局长信箱受理的一起烧烤摊位不合法投诉，该烧烤摊位本就是由鞍山市工商局下属铁东区市场监督管理局开具手续，因污染环境、占用住宅区而被投诉，却回复由于各种原因，推诿回铁东区市场监督管理局、环保局、甚至市政府。部门之间推诿扯皮，造成投诉者投诉无门，不能及时解决问题，影响市民对政府及职能部门办事效率满意度。
三、优化鞍山市营商环境的法律对策
（一） 保护企业权利的法律对策
营商环境最大受益者与受影响的主体即为企业。企业从成立到变更再到消灭，均受到国家的立法与政府的行政行为的控制与调整。我国民商法体系、经济法体系中与企业相关的法律有《民法总则》、《公司法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《证券法》、《保险法》、《破产法》以及几大知识产权法。企业作为经济法的主体与民商法的主体，应当通过完善的权利体系受到法律上的充分保护。另外，个体工商户虽然不具有企业性质与地位，但也是我国经济活动中比较重要与活跃的主体。
1.企业的成立
根据《民法总则》的规定，我国企业包括有公司等营利性法人、独资企业、合伙企业等非法人组织。法人应当依法成立。法人成立的具体条件和程序，依照法律、行政法规的规定。设立法人，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定。营利法人经依法登记成立。
因此，企业的成立对于企业而言是至关重要的第一步，以国务院推出的《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》为例，其中强调了“深化行政审批制度改革，依法界定内贸流通领域经营活动审批、资格许可和认定等管理事项，加快推广行政审批“一个窗口”受理，规范行政许可流程”。简言之，就是要提高企业设立的行政许可效率。
2016年鞍山出台的《关于优化营商环境的实施意见》，在“深化行政审批制度改革，提高政府行政效能”方面提出了简政放权、推行权责清单制度、实行涉企收费清单管理制度、清理规范行政审批中介服务事项、深化投资项目审批制度改革5个方面要求。强调了权力下放的原则，最大限度地简化行政审批权力。简政放权应在《行政许可法》的法律范畴内，对需要行政许可的，应当遵循公开、公平、公正的原则，在《行政许可法》第十二条范围内设定与实施，做到依法行政、权责明确。
需要强调的是，根据第十五条规定：本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可，但这条有严格的时间与程序限定。
2.企业财税金融扶持的法律对策
本项目重点研究知识产权质押融资，扶持鞍山市科技型中小企业的法律对策。2015年鞍山市被国家知识产权局批准列为开展知识产权质押融资试点工作地区，2016年辽宁知识产权局会同省财政厅、省政府金融办联合印发了《关于设立知識产权质押融资风险补偿基金的通知》，中央财政出资5000万元，按照2：1比例由各试点城市共同出资1亿元，计划募集资金规模达1.5亿元。实施方案中规定，各试点城市结合实际情况，从“风险补偿基金+保险+银行”、“风险补偿基金+担保+银行”、“风险补偿基金+银行”模式中任意选择，在一年之内完成配套并建立风险补偿基金。该基金将主要用于扶持省内拥有自主知识产权的初创期、成长期科技型企业以及重点产业转型升级和创业创新项目。
基金的设立，对促进知识产权融资、企业发展起着基础保障作用，是知识产权质押融资的第一步，鞍山市知识产权局于2017年组织召开专利权质押融资银企对接会，在将来的知识产权质押融资进行过程中，以下内容应属于重点攻克目标：
第一， 银行应设定合理的质押借款条件：首先，应对质物的合法性、权属明晰性、经济价位、市场交易性进行良好的把握。其次，根据具体情况，选择单一担保或组合担保。最后，在担保期限上应以短期为主。
第二， 做好质押知识产权的评估管理：银行可自行评估，也可委托专业评估机构，要做到审慎、定期或不定期的动态评估。对专业评估机构的资格、行业标准、信用等应有严格的要求。
第三， 质押合同的签订与登记工作：合同内容应以《合同法》、《担保法》、《物权法》等为依据，内容明确具体，尤其是对质押后不得转让知识产权等内容应予以明确。知识产权质押属于登记生效要件，必须经合法登记才能产生质权，同时需要指出的是，在具体登记程序上，应简化流程，便于质押，逐步建立起电子化登记与查询系统。
（二） 维护健康市场秩序的法律对策
1. 产品质量的法律监管
产品质量是企业生产的命脉，把好产品质量关、加大对生产质量不合格企业的执法力度，既是对消费者与市场负责，也是对严格控制产品质量的企业的肯定与保护，从而创造良好的营商环境。
需要注意的是生产许可证、产品质量检验中介服务机构的设立与运行。《产品质量法》第二十条规定，从事产品质量检验、认证的社会中介机构必须依法设立，不得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系。这条是产品质量法修订的条款，目的是按照发展社会主义市场经济的要求，要把政府职能切实转变到宏观调控，社会管理和公共服务方面来。凡是能交给社会中介组织承办的事情，要交给社会中介组织。社会中介组织应当与行政部门脱钩，真正成为公正的第三方。
对于中介服务机构的管理，应当把握以下几点：
第一，机构成立应严格把关，依法成立。尤其是成员的设置，是否与行政机构之间存在千丝万缕的联系，是否存在一套人马，两个班子的现象。endprint
第二，中介机构在检测检验时应依法律法规行事，保持中立、公正的态度。
第三，检测检验后应有长期有效的跟踪检查、监督机制。
2.打击违反广告法的不法行为，净化营销环境
当前鞍山电视台、广播电台广告中，药品、保健食品广告仍然处于操作不规范、虚假宣传的状态，应严格按照《广告法》第十六条、十八条、十九条、二十八条规定，对违法行为予以认定，同时，要求广告审查机关按照《广告法》第四十六条、四十七条对广告内容进行审查，要求工商管理部门作为监督管理机关，严格四十九条、五十五条、六十八条等相关规定，行使行政职权，依法进行行政处罚。
需要指出的是，《广告法》第六十七条：有本法规定的违法行为的，由工商行政管理部门记入信用档案，并依照有关法律、行政法规规定予以公示。这条规定有利于建构完整的企业信用体系，可以对企业以及广告经营者违法行为进行有效的约束。
（三） 行政综合执法与司法方面的法律对策
1. 商务综合执法体系的前瞻
当前根据商务部的部署，我国有十个城市列入商务综合执法体制改革的试点城市。鞍山虽然并未列入，但可以通过研究共特点与目标，对该体制有前瞻性的分析，对鞍山城市建设今后的发展有一定预见性。
中共中央、国务院印发的2015至2020年《法治政府建设实施纲要》明确将商务作为推行综合执法的重点领域之一。开展商务综合执法体制改革，对于建设法治化营商环境，完善现代市场体系具有极其重要的现实意义。商务综合行政执法体制改革试点六大任务：一是全面梳理执法职责，制定权力清单和责任清单。二是整合执法职能，开展综合执法。三是明确承担商务执法职责的机构，落实執法保障，加强执法队伍能力建设。四是大力规范执法行为，严格商务执法程序，加强执法人员管理和培训。五是创新执法监管方式，运用现代信息技术手段和信用手段等加强监管，发挥社会监督作用，健全举报投诉服务网络体系。六是加强执法联动配合，完善商务行政执法和刑事司法衔接机制，加强跨区域协作及与有关部门的协同配合。
其中三与四是重点，执法队伍的素质与能力的提高是关键。第五项中举报投诉服务网络是发挥社会监督作用的重要方式之一，应该落到实处，切实高效地解决执法中各种纠纷与问题。
2. 建立行政执法与司法信息共享平台
当前中央已经建立起行政执法与刑事司法衔接信息平台，重点打击知识产权侵权与假冒伪劣产品的违法行为，并出台《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作管理办法》、《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作管理办法》等一系列规章。但具体到地方政府，推动相对比较缓慢。鞍山市应在重点领域设立行政执法与刑事司法衔接制度，依照上述法律规章，建立相关信息平台，设定相关责任与程序，发现涉嫌犯罪行为，应及时移送公安机关，使得行政执法与司法信息得以共享，充分利用网络信息的实时快捷方便，实现网上移送、网上受理、网上监督。从行政执法到刑事制裁，全方位立体打击违法犯罪行为，净化鞍山市企业运行空气，为鞍山市创造良好的营商环境。
四、结论
通过法治建设，能够改善营商环境和创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力。其主要内容是从市场准入、市场交易、信用建设等方面加强司法的规范和引导，保障市场交易公平公正。
在企业成立方面，应最大限度地简化行政审批权力，登记程序上应采取最有利于在鞍山的企业申请主体，依法快捷方便地办理登记手续。在知识产权融资质押方面，应尽快建立起来一套完备科学的制度，使鞍山科技型中小型企业可以依法顺畅地进行融资，以便科研生产与发展。对鞍山当地媒体虚假广告问题，应严格执法，并通过信用体系予以监督。对于破坏营商环境的行政执法监管方式，举报投诉服务网络是发挥社会监督作用的重要方式之一，应该落到实处。最后应加快鞍山市重点领域行政执法与刑事司法衔接平台的建立。
参考文献：
[1]思二勋.商业生态：新环境下的企业生存法则.电子工业出版社.2017.
[2]孙丽燕.外贸中小企业面临的营商环境研究.中国商务出版社.2016.
[3]世界银行集团.2008中国营商环境报告.社会科学文献出版社.2001.
[4]孙丽燕.企业营商环境的研究现状及政策建议.全球化.2016.
[5]武靖州.振兴东北应从优化营商环境做起.经济纵横.2017.endprint
