摘 要 除一般意义上的民事合同关系，高等院校与学生之间的法律关系还有一部分类似于行政合同关系，这两种关系并存于教育管理和接受教育的过程之中。随着大学教育逐渐从精英走向平民、学生的权利意识水平不断提高、教育与个人生存发展之间产生的纠纷与日俱增。面对这一社会问题，如何正视高校行政权力的扩张，如何切实地维护学生的正当权利，如何解决高校教育管理制度与我国现行法律规定的冲突，是当前国家、社会、和学校普遍关注的问题。
关键词 高等教育 行政管理 学生 权利
作者简介：王静，内蒙古工业大学讲师，北京师范大学博士研究生，研究方向：宪法学、行政法学、民族法学。
中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.330
高等院校是国家发展的重要源泉，秉承育人养材和创新精神。随着公权力的定位以及教育理念的转变，教育管理过程中管理制度的不完善与行政权力的不规范使用问题也层出不穷。这往往会直接侵犯学生的合法权益，高校学生也在寻求各种救济手段维护自身的权益，这就使高校与学生在管理与被管理中产生的矛盾与问题越来越突出。
一、高等院校学生教育管理中的问题分析
从公立高校的整体运行来看，其与学生的关系主要存在于这几个阶段：招生注册阶段、教学管理阶段、生活管理阶段和毕业就业阶段。在以上阶段当中，既有涉及二者财产和人身的民事关系，又有依据相关法制所进行的行政合同关系，复杂的关系也是带来一系列高校教育管理中的新问题的原因。
（一）高校与学生的关系“失衡”
依照有关法律、法规的规定，高等院校有权对注册学生进行教学管理及生活管理。可是在管理过程中，需要对学生进行奖励、处分时，高等院校出于管理者的心态，带有明显的单方意志性，甚至在很多时候把学校内部制定的规章制度作为处罚学生的判断准则与衡量标准。具有浓厚的权力色彩，容易侵犯学生的受教育权，隐私权，名誉权等权利。同时，行为的承受者在一般情况下也不能对权力行为提出异议。否则，承担公共教育功能的公益事业法人的正常运转就会受到影响。因此，学生作为高等院校管理下的大群体，是受益者也容易成为受害者。
（二）公力救济不力
传统法学理论在认定公立高校法律地位的问题上是存在缺陷的。按照现行民法相关理论的规定，公立高校属于事业单位法人。既如此，高校与学生之间的纠纷就属于公民与法人之间的民事纠纷，不属于行政诉讼管辖，高校也就自然不能作为行政诉讼的被告。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，高等院校被定位为“法律法规授权的组织”，法律法规通过授权赋予其一定的行政管理权。此时，高校作为单位团体与作为管理相对人的学生之间不是平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系，他们之间因管理行为而发生的争议就应属于行政诉讼，高校当然可以作为诉讼被告。这样近乎矛盾的规定使得学生权益受损时，公力救济途径不畅，不能达到定纷止争的效果。
（三）忽视正当程序
从教育的属性看，任何教育形式都代表着国家的意志，体现着社会公益性，其依法在教育活动中进行的管理行为自然无须得到受教育者的同意。但是，“程序正义”和“实体正义”历来是密不可分的，单方强制的行为其效力也是不确定的。基于传统观念，在高校管理中往往更注重于管理的结果，也就是说，常常注重实体观念，而简化了管理所要遵循的正当程序，在处罚的同时忽视了有时作为平等主体的学生的民事权利，如人格尊严、人身自由、财产安全等权利；也忽视了有时作为行政相对方的学生的行政程序权，如说明理由、申诉申辩、生效时效等权利，这些都轻易会伤害学生的合法权益。
二、高等院校与学生之间法律问题的原因分析
古话有语：“冰冻三尺非一日之寒”，任何问题的产生都需要量的积累才能产生质的改变，高等院校与学生主要法律问题的产生，究其深刻原因，是传统教育模式发展留下的诟病，主要包括以下几点：
（一）教育行政管理权扩张
高等院校基于其性质和功能，在法律定性上不属于行政机关。但在我国中央集权的体制背景下，占主导地位的公立学校从招生到毕业环节都被纳入国家计划，学校的管理行为更多被看作是代表国家行使教育权力的体现。这就意味着：
1.高校对学生具有直接的管理权，已注册学生必须接受学校的“控制”和“调配”。
2.高校执行国家教育职能时，为了更好地达到教育的功能，在合理的界限内，基于自身地位的特殊，常常会无视或超越国家法律规范赋予的权限，即使没有法律上的依据，也可以根据内部规则，约定或限制学生的权利。
3.对学生采取影响其重大权益的行为时，学校具有广泛的自由裁量权，司法審查往往受限。
（二）高等院校法律地位模糊
出于实用主义的动机，在司法实践中，法院通过判决结果认定学校作为法律法规授权的组织具备行政主体资格。这种新定位使得高校与学生间的部分争议能够得到行政诉讼的公力救济。但这纯粹是为处理实务之便而出现，是法官造法的结果，因而它的理论稍显单薄，缺乏明确的判断标准：
1.从法学理论角度审视，“法律法规授权组织”本身就是一个界定模糊的法律术语。理论界一般将其诠释为，以自己的名义独立行使行政职能，并能独立承担由此产生的法律后果，不属于行政机关的一类行政主体。这种描述性的名词解释对于在理论和实务领域确定高校的法律地位并无益处。
2.从授权属性角度审视，各类法律、法规在将教育权力授予高校时，没有明确权力的属性是公共权力还是私人权力，但高校在运行中的行为是多元的，仅凭授权途径是无法甄别哪些权力是公共行政管理权力，哪些是内部自律权力的。很多情况下，高校的“行政职权”与“办学自主权”相影相随，一并将办学自主权纳入司法审查的范围也是不符合教育管理的正常规律的，确定某种职能的属性必须通过具体情境进行个别化的细致研究。endprint
3.从制度功能角度审视， 现行法律法规对“法律法规授权组织”的定位内容并不包括授权的原因、条件、规则、具体程序以及救济途径，相关内容的缺位使这种制度安排难以成为一种经得起推敲和检验并能长期实施的最佳选择，只能说是为了解决个别诉讼难题的权益之计。
（三）相关法制不健全
近年来，我国的高等教育发展迅速，但同时也面临着前所未有的新挑战。其中，主要问题在于教育方面的立法较为滞后，跟不上教育改革的步伐。基本法律层面的《教育法》与《高等教育法》规定得比较笼统和抽象，在高校管理及司法实践中实用价值不高。而与高校教育管理有密切关系的《学位条例》制定于1981年，《高等学校学生行为准则》制定于1989年，《普通高等學校学生管理规定》则于1990年实施。这些规范陈旧落后，运行至少三十年而无更新或改变。于是新教育与旧法律出现断层，学校在管理中无法做到有法可依，就会出现校园内部的“立法”越权。
（四）学生法律意识水平的提高
现代教育价值的确立、个人权利意识的觉醒对高校行政管理法治化水平提出了客观要求。法律意识水平逐渐提高的高校学生也在接受教育的过程中，开始审视学校具体行为的合法性与合理性，特别是在自身合法权益受到侵犯时，也开始学会寻找有效的救济途径维护自己的合法权益。
三、高校教育管理中法律问题的应对方案
合理解决高等院校教学管理中的法律问题，具有重要的价值：首先，依法治校是依法治国的具体表现形式，对于促进我国法制建设有着重要的推动作用；其次，深化我国教育改革，改变了我国教育模式，建立公平，公正，科学，合理，合法的管理体制，实现人治与法治相结合，促进了我国教育的发展；再次，维护了学生的合法权益，保障了我国公民合法权利的实现，对于培养有担当，有能力，有素养的大学生具有重要意义。
（一） 完善相关法律法规
在教育管理中法律问题越发凸显的情况下，高等院校迫切需要摆脱的是陈旧的人治思想观念。因此，国家对相关法律制度的制定与完善，特别是教育管理方面法律的统一修订与完善，就显得迫在眉睫。
此外，高校的管理体系要以国家法律为基础，结合学校的规则制定空间，依照国家法律和教育部的有关规定，对现有规章制度进行系统整理与甄别，并坚持在教学管理中严格依法办事，重视管理程序，这是维护学校和学生合法权益的重要前提。
（二）界定高等院校的法律地位
“法律、法规授权的组织”或“事业单位法人”的定位，除在理论上虚化外，在实务中的功效也是极其有限的。高校的法律地位直接决定着权利、义务主体在法律关系中的权力、行为和责任能力，这些能力的确认与配置决定了法律关系的基本属性。不同属性的法律关系对应着不同的管理模式，需要适用不同的法律规范，也指向不同的救济途径。同时，高校的法律地位一旦确定，那么基于法律关系所确定的权利义务也会相对稳定化。在法律关系存续过程中没有法定事由不能单方更改或因偶发事件随意中止。
也就是说，在一般情况下，高校不得因为自身的意志而改变自己的法律地位以及由此产生的权利和义务。从实用性角度来说，当学生的权益受学校管理行为的侵犯而欲提起诉讼时，才不至于陷入行政诉讼还是民事诉讼的尴尬选择当中。单一定性难以清晰界定高校在不同教育活动中的不同法律身份。对此，西方国家运用“公务法人”的来界定高等院校，这在目前看是比较合理的选择。
（三）发挥学生的主观能动性，强化“自我教育”
在高校管理实践中，教育管理应以学生自主管理为主。这就要求：
1.学生要培养自主意识，认识到自己与学校之间的法律关系，树立自尊、自信、自强的观念。
2.学生要增强自我约束，逐渐树立自我管制能力的意识和责任感，真正对自己的行为负责。
3.要提高学生的认知水平，明晰权利与义务，学会寻求最佳法律途径来维护自己受损的合法权利。
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