摘 要 行政规制是指依据法律、法规规定，对涉及公共利益且通过市场机制难以合理解决的事项进行规范和制约。当前，行政规制权在行使过程中存在着主体不明确、透明度不高、程序不完备以及监督不完善等问题。基于此，本文从行政法学视角出发，以行政规制作为研究对象，在分析行政规制基本理论的前提下，对行政规制存在的相关问题进行原因分析，旨在对行政规制权的依法行使提出相应对策。
关键词 行政规制 行政学 基本理论
作者简介：刘娜，吉林大学，硕士，研究方向：宪法与行政法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.010
行政規制是在市场发挥决定性作用的前提下，对公共利益和相对人利益进行权衡。从行政法学视角系统研究行政规制基本理论，对于行政规制权的依法行使至关重要。
一、 行政规制基本理论
行政规制基本理论包括行政规制主体、权限、手段、标准和效能五个方面。
（一）行政规制主体
当前，相关立法并未对行政规制主体做出明确规定，因此学术界对此存在以下观点：第一，政府及其所属机构是行政规制主体，既包括行政机关，又包括立法机关、司法机关；第二，特别授权的监管机关是行政规制主体；第三，行政规制主体既包括公权力机关，又包括私人主体。主体不明致使行政规制权力分散、交叉严重，规制效率低下，效果不佳。
从行政法学视角研究其主体问题，笔者认为行政规制的主体包括行政机关、立法机关、司法机关和行政相对人。其中，行政机关行使规制权，行政相对人是被规制对象，立法机关和司法机关是行政规制的监管机关。
（二）行政规制权限
行政规制权限涉及行政规制权的设定、行政规制机关自由裁量权两个方面。
关于行政规制权的设定方面，行政规制的范围、条件，主体资格及其法律责任等事项都应由法律、行政法规和地方性法规作出统一规定；下位法只能在上位法设定的行政规制事项范围内，对实施该行政规制作出具体规定，而不得增设行政规制；地方性法规和政府规章不得设定应当由国家统一设定的行政规制。
关于行政规制机关自由裁量权问题，规制裁量权过大，会导致规制随意性和恣意性，进而严重损害行政相对人的合法权益。因此，应当对规制裁量权加以科学规范，明确自由裁量权行使的条件、程序和范围，并对滥用自由裁量权的行为给予相应惩处。
（三）行政规制手段
当前，行政规制主体主要运用法律手段、行政手段和经济手段对行政规制事项进行规范与制约。归结而言，行政规制手段可以分为经济性规制与社会性规制两种。
经济性规制是指对市场经济主体的市场准入、市场运营和市场退出进行规制。社会性规制主要是指通过行政许可、行政处罚、行政强制等手段对市场经济中的不规范行为进行规制。由此可见，社会性规制主要依靠行政手段和法律手段。
随着经济活动的复杂多样化，行政规制手段也不断发生变化。比如行政指导和行政合同成为新的规制手段，其不同于限制性、制约性的传统规制手段，其是积极性的激励性引导手段。因此，随着行政法学的不断发展，行政规制手段被赋予新的内涵。
（四）行政规制标准
行政规制应当落实行政法三大基本原则即公正原则、效率原则和公开原则。
行政规制落实公正原则必须协调好公共利益与行政相对人利益。行政机关行使行政规制权时，对于行政相对人应当做到公平、公正对待。行政规制遵循效率原则要求在行政程序正当性的前提下，简化行政程序，降低行政成本。公开原则要求行政规制要保障行政相对人的参与权，同时要保障立法机关以及司法机关对行政规制的监督权。
综上，行政规制落实公正原则、效率原则和公开原则，有利于行政规制权的依法行使。
（五）行政规制效能
行政规制效能是指行政规制的实际效果。行政规制旨在严格遵守行政法公正原则、效率原则和公开原则的前提下，合理解决行政规制事项并充分协调好公共利益与行政相对人的个人利益。行政规制效能的最大化需要建立科学的行政规制实效评价机制和行政规制责任制度。
为确保行政规制效能评价机制的科学化，应该尽可能全面吸收各个领域的有关专家参与到评价机制的建立过程中。
完善行政规制责任制度，应该从以下几方面进行着手。首先，应当有完备的法律、法规对行政规制责任制度的相关内容作出明确规定。其次，相关的下位法应当将相关的责任规定予以细化。最后，其他规范性文件在规制审查方式和流程层面应确立明确的标准和具有可操作性的规程，以明确相关责任。
综上所述，建立科学的行政规制实效评价机制和行政规制责任制度，有利于实现行政规制效能的最大化。
二、行政规制存在的问题
当前，行政规制在行使过程中因为各方面原因存在诸如透明度不高、程序不完备以及监督不完备等问题。
（一）行政规制透明度不高
当前，行政规制在相关立法、程序以及行政相对人参与等方面存在透明度不高问题。此问题主要有以下表现：在行政规制相关立法方面，存在严重的行业、地方保护主义。除此之外，一些行政规制机构在其权限范围内发布的规范性文件制定过程并不公开。在行政规制程序方面，缺少统一的行政程序立法，致使行政规制权的行使主体存在很大的自由裁量权。在行政相对人参与方面，实践中行政规制权的行使主体并没有给予相对人充分表达诉求的权利。
综上，因为行政规制相关立法、程序以及行政相对人参与等方面透明度不高，致使行政规制的公平、公正、公开价值受到广泛质疑。
（二）行政规制程序不完备
行政规制程序是指行政机关在行使行政规制权时所应遵守的步骤、方法。当前，因为我国并没有制定专门的《行政程序法》，致使行政规制的相关程序散落在行政许可、行政处罚、行政强制等具体行政行为的规范中。
因行政规制程序不完备，致使行政规制的合法性、公正性和规范性很难得以保障。
（三）行政规制监督不完善
当前，行政规制监督不完善主要有以下表现。第一，因为行政规制主体不明确，致使对于行政规制的监督存在困难。第二，行政规制监督重事后惩罚轻事前预防。第三，行政复议存在重视行政手段轻实体性审查的制度缺陷，致使被规制者很难通过行政复议手段来切实维护自身利益。第四，行政诉讼受案范围存在局限性。行政诉讼只对具体行政行为的合法性进行审查，而对于行政机关的抽象行政行为并不受理。
行政规制监督不完备，直接影响行政规制的规范性，最终将不利于被规制者合法权益的维护。
三、完善行政规制的对策
针对行政规制存在的上述问题，应该从立法、程序、监督三方面加以针对性的完善。
（一）行政规制的立法完善
行政规制主体不明以及程序不完备的主要原因在于我国在相关问题上存在法律空白。基于此，有必要制定《行政规制基本法》。
《行政规制基本法》是规范行政规制权依法行使的基本法律。当前，韩国、美国等国家针对行政规制均制定了专门的法律并有效规范了行政规制权的依法行使。《行政规制基本法》的制定有利于规范行政机关依法行使规制权，进而保护行政相对人的合法权益，最终实现行政规制的最大效能。因此，我国应当适时制定调整行政规制法律关系、包含行政规制基本原则以及行政规制程序的《行政规制基本法》。
（二）行政规制的程序完善
为完善行政规制程序、加强行政规制程序的可操作性，需要在《行政规制基本法》的基础上，专门制定《行政规制程序法》。
通过《行政规制程序法》的制定，明确规制机关决策、执行的详细程序，保证规制机关依法、规范、有效地进行规制，进而有效防止行政规制自由裁量权的滥用和行政规制违法现象的发生。
（三）行政规制的监督完善
1.明确行政规制监督主体
完善的行政规制监督制度，应当是对行政规制进行事前、事中、事后整个过程的监督进行法制完善。因此行政规制需要广泛的监督主体，权力机关、行政系统内部、社会公众和社会舆论和司法机关等都是行政规制的监督主体。行政规制监督主体应当相互协调，进而对行政规制机关的行政规制形成多位一体的全程监督。
2.完善信息公开制度
信息公开是行政相对人了解行政规制权行使情况最直接、最便捷的途径。完善的信息公开制度能够保障行政相对人充分了解行政规制工作的开展情况、执行效果以及对其切身利益的影响。因此行政规制相关信息的公开，有利于社會公众对行政规制权行使进行监督与评价，进而有利于保障行政机关依法行使规制权。
3.完善行政复议
行政复议是行政机关自我监督、自我纠错的制度。行政复议对于行政相对人不服行政机关的具体行政行为提供了救济路径。但实践表明行政复议存在重视行政手段轻实体性审查的制度缺陷，致使被规制者很难通过行政复议手段来切实维护自身利益。
针对行政复议存在重视行政手段轻实体性审查的制度缺陷，应该从以下几方面进行完善。第一，明确与细化行政复议的受案范围，只要符合行政复议受案条件，都要依法受理和解决。第二，完善行政复议程序，明确行政复议处理的依据、证据，使行政复议做到公开、公正、合法。第三，完善行政复议对规范性文件的审查机制，对于一些违法和明显不当的规制政策和决策，必须加以纠正。
4.完善行政诉讼
行政诉讼是行政相对人不服行政机关具体行政行为以此来维护自身合法权益的最后救济途径。当前，行政诉讼只局限于对具体行政行为的合法性进行审查，而对于行政主体形式规制权所依据的规范性文件并不审查。换句话说，行政诉讼不受理抽象行政行为，致使行政诉讼对于行政规制的监督功能受到很大制约。基于此，应该将行政机关行使规制权所依据的规范性文件进行审查。除此之外，行政诉讼是司法机关监督行政规制权行使的有效途径，应该切实保障司法机关的独立权。
在市场发挥决定性作用的前提下，行政规制权的依法行使，有利于市场经济的健康发展。因此，针对行政规制存在的相关问题，应当在分析原因的基础上，有针对性的加以解决。以便行政规制发挥最大效能。
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