摘 要 随着全面从严治党走向纵深，党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，“一把手”监督问题一直是纪检监察部门工作的重点和难点，“一把手”监督难也是被人们广泛关注的问题。关于如何加强“一把手”监督，破解“一把手”监督难题，让“一把手”权力关进笼子，是目前亟待解决的问题。本文就“一把手”监督难的原因进行分析，并提出个人粗浅的建议。
关键词 “一把手” 权力制约 监督体系
作者简介：刘婷，中共吴忠市委党校教研室教师，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.065
法国著名思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。没有监督和制约的权力必然导致腐败，我国在改革发展过程中确实存在一定的问题导致腐败滋生。从纪委查处的案件中可以看出，其中不乏有一些“一把手”滥用职权为自己和家人谋取不正当利益，带坏党内政治风气，给全党和全社会带来不良影响，尤其是使得政府公信力下降。“一把手”作为一个单位或部门权力运行的核心，监督难的问题尤其显现，“一把手”权力能不能管住关系到一个地方的经济社会发展，更关系到党内政治生态的净化问题。
一、“一把手”监督难的原因分析
当前我们对加强“一把手”监督工作探索了许多新的方法，也出台了相关制度。随着监督工作的不断深入，“一把手”权力得到了一定的限制和规范。但是不得不承认在实际监督过程中，仍然存在较大的困难和阻碍。关于破解“一把手”监督难的问题，笔者认为主要体现在以下几个方面：
（一）“一把手”权力太过集中，权力下放难
改革开放以来，中央权力的下放使得地方上“一把手”在人、财、物方面掌握相当的自主权，客观上使“一把手”的权力增大和集中，无形当中，单位和部门“一把手”在用人权、财物权、重大问题决策权等方面拥有高度集中的权力。由于权力过度集中，自由裁量空间大，难以实施有效监督。在全市推行的“五不直接分管”制度，规定“一把手”不直接分管五个方面的事项，通过将“一把手”权力分解到同级班子成员来实现权力制约。但在实施过程中，受“一把手”个人素养限制，一些“一把手”不愿意将手中权力分解下放，造成监督困难。
一是由于受“官本位”封建思想影响严重，作风强势，有些“一把手”为了使自己享有绝对的决策权，不让单位内部人插手一些事务，在工作中继续实行“一言堂”、“家长制”的作风。
二是有的“一把手”法纪意识薄弱，认为权力即利益，权力在手中不用就作废，因而利用手中的权力拍板决定、违纪违法，为自己和家人谋取不正当利益，从而走上贪污腐败的道路。
（二）现行监督体制运行效果不佳
随着全面从严治党的深入和反腐工作的不断推进，对“一把手”的监督制度已经较为完善，但仍然难以破解“一把手”难题，其中一个原因就是制度实施效果不佳。对“一把手”监督难就难在“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难。”这其中都存在一个共同的问题就是对“一把手”的工作知情难。上级监督主要通过汇报材料和纸质文件来进行监督，与其说是监督不如说是检查工作，重结果轻过程，容易忽视对工作过程中一些具体事项的监督。同级纪委对各部门的监督，事后监督多，事前和事中监督少；重大事项监督多，细微末节监督少。由于我国实行的是双重领导制，同级纪委受同级党委领导，人财物受制于同级党委管理，因此纪委的不独立性导致监督责任难以落实。下级监督更难，在“一把手”办事不公开不透明的情况下，不仅党员群众，班子成员有時也难以了解和参与本单位的某些决策。“一把手”如果不重视干部职工的知情权和参与权，对权力进行滥用乱用，就难以起到监督作用。
从理论上，群众最能够起到在干部八小时以外的监督作用，实际情况确是不然。群众处于政府工作的外围，如果不增加权力运行的公开度和透明度，群众对于与自己有利益关系的具体事项也难以知情，更不用说单位内部财务、人事方面的办事流程和处理结果了。
（三）监督制度存在真空地带
2016年中央出台的《中国共产党党内监督条例》，明确了党内监督的监督内容和监督方式，但缺乏必要的监督程序和监督责任履行不力的相关规定。对于群众的监督权、知情权的保障也没有相关规定，这就容易造成监督走形式，变成走过场式的监督，而不是有效的监督；对于目前较为有效的监督机制，例如“五不直接分管”，也缺乏不落实、不实施的相关问责规定；对于“一把手”不放权、躲避监督的行为缺乏具体规定，不能起到有力的约束作用；对于“一把手”权力公开透明运行缺乏相关公开程序，以及公开不力的责任规定，造成监督有权力，无责任的现象。
（四）缺乏对“一把手”监督的良好氛围
从“一把手”角度看，大多数“一把手”缺乏主动接受监督的意识，不愿接受监督、不敢接受监督、拒绝监督的情形较为普遍。从监督主体来看，普通干部和群众的监督意识不强，有些普通干部对本单位的重大决策不主动了解，认为只要做好自己的本职工作就万无一失，如果过于积极的监督“一把手”反而容易招来打击报复；群众法治意识淡薄，多年来没有形成监督的习惯，认为“多一事不如少一事”，即便想监督，还害怕“一把手”复杂的关系网，不仅没有反映出问题，反而使自己的利益受到损失。
（五）多种监督机制尚未形成监督合力
由于监督主体未完全凝聚成合力，尽管从理论上说，“一把手”处在党内监督和党外监督全方位的监督之中，但也存在着监督主体职能交叉重复、责任不清的问题。由于几者之间还没有一个好的协调机制，合力尚未形成，仍存在孤军奋战现象。
二、关于加强“一把手”监督的对策建议
（一）加强贯彻实施，完善体制机制
完善现有的监督体系，及时出台有针对性、可操作性的监督程序规定，规范监督程序和监督责任，让监督全过程科学、合理，确保各监督主体合理合法行使监督权。
除加强制度建设外，更重要的是加强实施监督，将监督体系的各项监督机制贯彻好、实施好有利于建立有效的动态监督体系，包括：规范选人用人机制，明确选任要求和选任程序，防止出现只看材料不审核的情况，对于“一把手”的考察选任要严肃认真，优先考虑理想信念坚定、原则性强的“一把手”干部；推进巡视工作常态化，要真查真办，让群众成为反映问题线索的主要群体，让领导干部意识到权力来自于人民，必须接受人民的监督；坚持“五不直接分管”，让“一把手”真正把权力分解出去，通过权力制约来预防腐败问题滋生；坚持三重一大事项交党委会集体讨论决定和党政“一把手”末位表态制，贯彻落实民主集中制，强化党内民主意识；完善问责机制，明确问责程序、问责对象、问责内容等，完善问责体系，扩大问责范围。通过加强对违纪问题的问责，加大责任追究力度，“动员千次，不如问责一次”，来倒逼责任落实；加强审计，坚持有问题早解决，对于审计出问题的单位及时提出整改意见；严肃党内政治生活，加强党组织的党性认识，提高党员干部的政治意识和监督意识。
（二）加强日常教育，落实两个责任
“一把手”之所以成为贪腐的重要查处对象，是因为“一把手”的作风能够影响整个班子的作风，甚至影响整个单位的作风。一个单位的政治生态能不能净化，重点是“一把手”能不能落实党风廉政建设责任。另外，从纪委查处的案件中反映出，“一把手”之所以走向贪腐的道路，主要是因为思想道德滑坡，理想信念不坚定，进而在权力中失控、迷失自我。加强日常警示教育，通过党的理论学习、党内法规学习、案例学习，树立用党章要求自己，坚决不触碰法纪红线的意识，通过日常学习达到日常约束的目的。制度最终还是要靠人去落实，在建立健全制度的同时，不能忽视党的思想建设，特别是对“一把手”的思想道德建设。要转变排斥监督的观念，充分认识监督是一种约束，更是一种关爱，如果小错不提醒、不教育、不纠正，迟早要酿成大错。
一是加强领导干部日常学习，按要求达到学习课时，并定期组织检查学习记录。改变以往单一、盲目的学习制度，增加有针对性、多种形式并行的学习模式，例如：增加红色教育、党性锻炼、拓展训练，基层教育实践，通过开展活动和理论教育相结合的方式进行干部培训，既可以委托党校办班，也可以委托其他教育机构办班，通过开展党性教育锻炼达到日常监督，内化于心、外化于行的实际效果。
二是加强“一把手”廉政警示教育，用干部身边的人教育干部身边的事，可以通过组织干部参加旁听职务犯罪案件审判，亲历纪委约谈现场，到犯罪人员羁押地组织人员现身说法等方式，让“一把手”明白党纪国法的刚性约束，引导领导干部树立正确的廉政价值观。
（三）凝聚监督合力，强化监督力量
现行的监督机制是以同级监督为主，上级监督与下级监督相结合的方式进行，群众监督在整个监督体系中占得比重并不大，但群众监督是实现“八小时外”监督最有力的监督途径，让权力运行在群众的眼底下，防止领导干部滥用职权、目无民众。
第一，通过多种形式畅通群众表达渠道，让群众成为无处不在的监督主体，一旦发现干部违纪线索，及时向纪委反映，帮助纪委抓早抓小，防患于未然。
第二，整合监督合力，对各监督主体明确权力行使范围，实现对“一把手”全方位监督，“党内监督”与“党外监督”相结合，“八小时内”和“八小时外”相结合、全过程和最终结果相结合的“一把手”监督体系。
健全监督监察机关的相关工作机制，强化监督力量，建立运行有效的监督体系。
第一，加强纪检部门的独立性，保证其独立自主行使监督权，不受同级党委以及其他部门“一把手”干预。探索在现行基础上的上级和下级纪检监察部门垂直领导，下级纪检部门的人事任免权、财政权都交由上级机关决定，确保同级纪检部门在人事权方面的独立性。
第二，经常向各单位和部门“一把手”传导压力，监督主体发现不当行为或重点决策廉政风险点时，应及时提醒、谈话，对于已经造成违纪后果的行为，应在第一时间采取紧急措施，固定证据，启动案件查办程序，防止利益损失扩大化。
第三，切断监督者与被监督者的利益联系。应该改革党的干部选拔任用机制，分割监督者与被监督者之间的利益关系，从而使“一把手”处在严格的监督之中。
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