摘 要 “三权分置”政策的提出为我国的农地金融化的发展，尤其是土地经营权的抵押提供了新的思路，也提出了新的要求。我国的农地金融存在供给型的金融抑制，表现为融资障碍重重、金融产品种类少以及融资成本高。经营权抵押正当性存疑，融资制度不健全以及相关配套制度的不完善阻碍了农地金融的发展。未来可以从破除法律障碍和创新农地金融机制等方面寻求出路。
关键词 “三权分置” 农地金融 经营权 抵押 制度创新
作者简介：官杰，华中师范大学法学院。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.283
一、“三权分置”框架下农地金融发展的可行性
推进我国建设新型社会主义新农村和新型城镇化的进程，解决“三农问题”是重中之重。农业经济的发展离不开资金的支持，为了解决三农问题，首先要解决的就是农业经济的资金融通问题。当前我国的农地金融发展极不充分，农村的金融市场普遍的存在着金融抑制的现象。为了充分激活农地金融的潜力，政府和党中央可谓披荆斩棘，首先是在2016年发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，意见指出：“……农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行”，第一次在政策上提出了“三权分置”；在刚刚举行的十九大上，习总书记在报告中指出“贯彻落实三权分置政策”，为“三权分置”铺平了道路。“三权分置”赋予了土地应有的金融属性，为我国进行新一轮的土地改革点明了方向。
三权分置是指，实行“三权并行”的产权制度，将土地的承包权和经营权从原来的土地承包经营权中分离出来，和我国农村土地的机体所有权一起，成为我国新的土地产权模式。在这种新的产权模式中，农户依旧保有自己对土地的承包权，而对土地的经营权，农户可以选择将其进行抵押，从金融机构获得融资，从而得到农业生产的资金，进而能够进行农业的再生产，促进农业的发展。
农地金融的发展主要体现为农地的抵押和农户的贷款。由于农村地区的经济发展普遍不高，农户的财产除了自身负有的少量动产之外，主要的财产来源就是土地上的进项。因此，农户如果想要获得贷款来投入生产，往往缺少特定的担保物来进行抵押。三权分置后，允许农户以承包的土地的经营权作为抵押物来进行贷款，可以解决当前的矛盾。
二、农地金融发展的现状和困境
（一）农地金融潜力亟待激发
我国的农地金融发展目前面临着严重的金融抑制现象，这表现为农村的土地流转中金融资本的供求不平衡，以及政策的支持力度不足，使得农地流转对金融服务的需求不能够得到满足。这具体的可以表现为以下几个方面：
1.农业经营者融资障碍重重
由于我国长久的“重农稳农”的政策思想，对农地的流转和使用存在着较为严格的限制和管控，使得农地金融发展一直遭受政策上的阻碍。一方面，国家的法律政策对土地流转进行了限制，比如目前的《物权法》和相关的法律解释仅支持对以拍卖、招标、公开协商等方式的获得土地的承包经营权进行抵押，而完全限制以家庭联产承包方式获得土地的抵押权，从而阻碍了本来应该需要得到贷款的小农户的融资途径。另一方面，我国的立法者认为，如果想要将土地流转出去，进行土地经营权的抵押，其身份资格必须要能够达到“除农业生产外，有稳定的其他收入者”，这无疑是将问题给本末倒置了——最需要进行抵押贷款享受贷款红利的是那些从事农业生产，需要后续资金的农户，以及农业生产穷途末路不能继续进行在生产的农户。因此，这样的规定，无疑是给农户的抵押套上了制度的枷锁。
2.农地金融产品种类的匮乏
当前我国的农地金融种类主要有：农户小额信用贷款、农户保证贷款、抵押质押贷款以及联保贷款等。不难发现，在如土地的抵押权的权能不能够得到充分的展现，那么基于前文中的分析，农户很难能够在上述的贷款中提供足够的保证，那么所谓的农地金融就是无源之水无本之木，不能焕发其应有的活力。由于农业在一定程度上属于高风险行业，天灾人祸都用可能导致其土地颗粒无收，因此当前我国的农业金融对农业保险类的产品的需求是呼之欲出的。而目前我国的农业保险产品不管是在种类，还是在覆盖力度上都是欠缺的。
另外，由于我国的金融机构官僚气息严重，不注重对金融产品的创新和研究开发，新的金融产品的研发周期和既有产品的更新周期都比较长，甚至出现了停滞不前的现象，这与我国高速发展的市场经济现状是极其不相符的。在这种情况下，即使农户能够得到抵押的资格，也往往会出现抵押和担保的负担重，贷款的利息高等现象。这明显的违背了发展农地金融，促进农业生产的初衷。
3.供求双方参与农地金融成本高
对于农户来说，一方面是制度的参与成本高，不管是当前制度下对家庭联产承包责任制土地流转的限制，还是金融机构等对贷款人身份资格和贷款额度的限制，都使得农户参与农地金融的成本上升。我国的商业银行对农业贷款的数额设定了明确的限制，并且一般规定的贷款的还款期限是一年，然而农业生产的具有回报的长期性和不稳定性的特点，因此农户的还款压力自然比较大。另一方面是，当前我国农民的整体素质不够高，对于银行的金融理财产品的理解和接受能力相较于城市人口来说较低，因此，其充分利用农地金融信息的成本就相应的提高。
对银行来说，提供农地融资的成本一方面来自于上述的农户的理解力成本和加入成本，另一方面也是由于农业生产的不稳定性和风险性。一旦发生天灾人祸，原本处于贷款劣势的农户便更加的难以偿付贷款，这也是我国的农村金融机构不愿意发放贷款的一个主要原因。
上述的三个原因，形成了我国农地金融领域的金融抑制的局面。
（二）農地金融面临的困境
农地金融的核心是土地产权的抵押问题，具体到三权分置的新时期之后，土地经营权的抵押问题成为了破解农地金融难题的突破点。除了金融抑制导致我国的农地金融活力始终不能得到释放以外，我国的农地金融还受制于土地经营权的抵押法律规定不清晰、融资制度不健全以及相关配套制度不完善几个方面。
1.农地经营权抵押的法律正当性存疑
正如笔者在上文讲到的，我国的农地产权制度散见于《农村土地承包法》、《物权法》等法律法规及司法解释之中，而目前现行的法律对土地承包经营权承包和租让等情形都进行了严格的限制。从目前的法律规定来看，对家庭联产承包责任制下的土地经营权的抵押其实是非法的。《“三权分置”意见》的提出即是为了解决这一问题，但是在目前的状态下，政策和法律之间的存在着矛盾，使得破除当前的法律障碍，寻求政策和法律之间、部门法和部门法之间的协调成为了落实“三权分置”政策的当务之急。
2.融资制度的不健全
我国的农地融资制度较西方发达国家来说起步较晚，发展较缓。融资制度在农地金融中扮演者极为重要的角色，可以说只有发展起成熟的农地融资制度才可以促成农地金融又好又快发展。我国的融资制度目前饱受诟病，具体表现在：
第一，金融机构的种类不够丰富。我国目前参与农地金融的机构主要是国有商业银行、政策性银行和信用合作社三种机构。这些金融机构同时也负担着其他的业务，参与农地金融显得力不从心。
第二，融资力度和实力不相符。据统计，我国截至2015年，共有农村银行类金融机构约15万个，占银行总数的70%，但是涉农贷款却只占贷款总额的20%，这明显的体现出了我国的农业贷款的窘境。
第三，融资贷款的资格限制较为严格。贷款资格的核准制度繁琐和银行的差别待遇，极大的降低了贷款的效率。
3.配套保障制度的不完善
农村土地之所以抵押限制较为严格，是因为农地同时担负着社会保障的角色。农户一旦将农田进行抵押，便可能失去自己的赖以生活的生产要素。因此，为了促进农业生产，让农户抵押土地没有后顾之忧，必须改变我国目前农村社保力度不足的局面。
三、农地金融制度的重构和创新
（一）完善农地法律体系
发展农地金融，首先需要破除农地金融目前的法律障碍。在“三权分置”的视域下，破除农地金融的法律障碍，首当其冲地要破除农地法律体系的障碍，即明确土地经营权的法律定性，理清不同法律法规对土地抵押问题的要求，促成协调统一，从而完善农地法律体系。
具体的来说，首先需要对经营权的性质进行定性。目前我国学界对土地承包经营权的定性分为物权说和债权说两派，也由此引发了经营权和承包权能否分离的讨论。笔者认为可以分离，因为承包经营权具有成员权的性质，这使得它具有了物权的特征，农户经承包而对所占有的土地具有使用、收益和处分的权利。因此，经营权和承包权都可以归类到用益物权的类别中，农户有权力的选择将经营的资格转给他人。确定了经营权的独立性之后，就需要对当前的《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规进行修改，赋予农地经营权的物权性质，允许农地经营权的流转和抵押，激活固定在土地上的经济价值。
笔者认为，为了保障农户流转土地的后续利益，保障农户的合法权利不受损失，应该在三权分置视域下出台一部《农地流转和农地金融管理条例》专门对农村地区的土地流转进行规制。并且设定土地流转和抵押的登记生效主义，来进一步地巩固土地流转的安全性。
（二）健全农村融资制度，破除金融抑制
我国农村的融资制度发展极不完善，存在着严重的金融抑制现象。为此我国应该实行以放松管制为主的农地金融政策，来消除金融抑制现象。
第一，完善农村金融体系，增加金融供给。如前所述，我国可以进行农业相关金融的银行数量庞大，但是投入在农业领域的贷款却是少之又少。因此可以由政府规定国有商业银行固定的贷款比例和金额限制，增加农业贷款的供给。同时，增加金融机构在农村的机构设置。
第二，丰富农村金融的产品种类。我国的农业的农地金融产品种类较少，为了满足新时期农地流转需求可以增加比如土地股权质押贷款农产品期货贷款等金融产品。
第三，加大金融知识的宣传。金融机构在三权分置新时期的应该承担着推动者的作用，不仅为农户提供资金贷款业务，同时也应加大对金融知识的普及和对金融业务的介绍，从而降低双方参与农地金融的成本。
第四，要建立完备的农地价格评估体系。农户和金融机构的借贷，以及经营者的转经营，都与农地的价格有关。完备的农地价格评价体系可以降低交易风险。
（三）完善农村的配套保障制度
不可置否的是，三权分置框架下，农地依旧担负着重要的保障功能。因此，为了促成农地的流转，让农户无后顾之忧，这就需要我们具有完备的农村社会保障体系。因此应该创新新型的农业养老保险和医疗保险，满足农户最基层的保障需求。同时，可以提高农村地区农业保险的种类和覆盖力度，降低农业生产的风险。不仅对农业生产的产收进行保障，同时也可以创新的保险的内容，设立针对农地流转的新型专门保险，为三权分置后的农地流转提供保障。
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