摘 要 为应对城市治理的需要，交通辅警协助交通警察管理道路交通业已成为各地普遍做法。配额抽样显示，交通参与人对于交通辅警从事不同职权的接受程度受到职权内容、交通辅警行为素质等因素影响。根据行政协助理论，将交通辅警的职权范围界定为可以单独从事的指挥、疏导及纠正、调解类职权，信息采集职权以及绝对不能赋予的职权。为规范交通辅警相关职权行为，本文认为有必要明确交通辅警招录程序，加强培训与监管，建构起城市治理的本土化法治模式。
关键词 交通辅警 职权范围 行政协助 定量研究
作者简介：张淼，北京师范大学法学专业本科生。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.357
一、问题的提出
由于辅警不具备人民警察的身份及相应职权，其参与交通管理和执法工作的合法性一直存有疑问。在2017年3月出台的《公安交通管理警务辅助人员管理规定（试行）》中，“勤务辅警”只被允许在交通警察的带领或者监督下承担“辅助工作”，这意味着辅警单独实施职务行为，仍将面临合法性的质疑。
二、研究设计与调查方法
根据我国现行行政法规及地方性规章，立足交通辅警的实际工作，可将交通辅警的职权范围具体分为：指挥、疏导类；纠正调解类；信息采集类。本研究针对不同的对象，使用不同的调查方法。对于交通参与者，采取发放调查问卷。而对于交通警察和交通辅警，转而采用访谈形式。每类研究对象都取样于北京、瑞安、石首三地。这三个城市的经济发展程度、交通流量等状况有着显著不同，具有代表性，故调查结果能够在一定程度上反映全国状况。
最终，本研究抽取北京居民580人，形成有效问卷563份，抽取瑞安居民780人，形成有效问卷734份，抽取石首居民360人，形成有效问卷348份。针对交通警察，交通辅警，在片区维度上进行配额抽样访谈，形成录音稿30篇。
三、数据分析
（一）交通辅警存在的必要性
本调查于北京、瑞安、石首三地进行采访时，交通警察和交通辅警都曾表示交通警察人数较少，但常住人口和机动车保有量大，导致交通警察业务繁忙。因此，交通辅警参与道路交通安全管理是我国交通现实状况的需求。
（二）交通辅警现存工作问题
为探究交通辅警在工作中存在的问题与不良现象，本调查设置问题“您在生活中是否见到过交通辅警的如下行为：（可多选）”，得到如下结果：
认为其存在“执法懈怠、不太管事儿”的公众比例为：北京41.6%，瑞安36.6%，石首39.9%；認为其存在“业务不熟、把合法行为当作违法行为”的公众比例为：北京36.4%，瑞安32.4%，石首27.9%；认为其存在“态度恶劣、耍威风”的公众比例为：北京29.1%，瑞安23.0%，石首26.4%；认为其存在“故意刁难执法对象” 的公众比例为：北京14.0%，瑞安10.6%，石首17.0%；认为其存在“与执法对象互骂、互打”的公众比例为：北京8.0%，瑞安8.0%，石首10.6%；认为其存在“辱骂、殴打执法对象” 的公众比例为：北京6.7%，瑞安5.9%，石首7.8%；认为其存在“在执法过程中收受或索要贿赂”的公众比例为：北京8.9%，瑞安5.9%，石首13.5%；上述情况都没有见过的公众比例为：北京39.2%，瑞安43.2%，石首39.4%。
（三）交通辅警的实际工作范围与形式
1.工作形式
有研究认为，辅警作为主体并没有行政权的主体资格，无法以独立的职务身份完成“执法”。有学者将辅警工作形式分为“在人民警察在场指导和监督的情况下开展”以及“辅警可以独立开展”。
2.工作内容
本调查设置问题“您曾见过交通辅警单独（指没有交警在场）从事过这些工作吗？（可多选）”来探究辅警实际工作内容，并设置选项与结果如下：
约有71.1%的公众见过其“指挥、疏导行人、非机动车（含电动自行车、电动摩托车）”；约有48.9%的公众见过其“指挥、疏导汽车与摩托车”；约有19.2%的公众见过其“调解交通事故纠纷”；约有44.1%的公众见过其“纠正行人、非机动车闯红灯等交通违法行为”；约有25.3%的公众见过其“纠正汽车与摩托车闯红灯、逆行等交通违法行为”；约有29.6%的公众见过其“对违规停车的车辆贴条”；约有20.7%的公众见过其“对违法车辆（如逆行，违反限行规定等）拍照取证”；约有16.5%的公众见过其“查处超速车辆（如测速）”；约有9.1%的公众见过其“检测酒驾”；约有5.0%的公众见过其“保管和使用警械（如佩戴、携带警棍、手铐等）”。
据此，辅警主要的工作内容是指挥、疏导交通，纠正违法行为。
（四）交通参与者对交通辅警可能职权的接受度
1.指挥、疏导类
主流观点认为，这类行为属于弱公共性警察行政领域，可以根据实际情况通过辅警来实现。根据现行法律，《公安交通管理警务辅助人员管理规定（试行）》规定勤务辅警可以在交通警察的带领或者监督下，协助维护道路交通秩序。对交通参与人对其的接受度进行调查分析，也得出了相近的结论。因此，本调查认为应当赋予交通辅警指挥疏导类职能。
2.纠正、调解类职能
有研究认为，该类职能是交通辅警“最基本的工作内容”。从现有研究来看，该职能属于“半公共性警察行政”领域。但对于该类职能是否是具有“独立性”的职能，有观点认为交通辅警“在交警的指示下进行附随性的活动，在任务的履行中不具有独立性”，亦有观点认为这种职权是一种独立的“代理权”。广东省、徐州市、大连市、哈尔滨市等地均规定警务辅助人员在公安机关及其人民警察的指挥和监督下，可以劝阻、查纠交通安全违法行为，维护交通事故现场秩序。故此，仍需要从实践上来论证。
本调查显示，北京、瑞安、石首三地群众对交通辅警纠正、调解职能的接受度较高。
3.信息采集类
有研究认为，行政执法行为包括前期的调查、证据采集以及后期行政决定的作出等不同的几个阶段。反对者认为执法权作为国家公权力，辅警不应当享有，也就不应赋予其单独参与执法行为的权力。
样本数据显示，北京、瑞安及石首三地不能接受交通辅警单独对违规停车车辆“贴条”者均超过三分之一，三地民众对于交通辅单独对违法车辆拍照取证以及检测机动车驾驶员酒精含量的接受程度虽相对较高，但仍有不少交通参与人并不能接受辅警从事上述职能。
四、讨论
（一）赋予交通辅警部分执法权是实践的客观要求
对交通辅警享有执法权持否定态度的人通常是因为他们认为在交通辅警的工作中往往会存在执法不良行为。然而调查显示，上述问题并非普遍现象。交通辅警与执法对象之所以发生冲突的主要原因是：群众认为辅警不是真警察，没有执法权，缺乏权威。因此，解决上述问题的途径应当是：赋予交通辅警部分执法权，同时注意提高交通辅警的素质。
（二）交通辅警职权范围之具体分类
1.指挥、疏导及纠正、调解类职权
从法律规范来讲，我国《公安交通管理警务辅助人员管理规定（试行）》及各地警务辅助人员管理条例规定，交通辅警可以协助交通警察从事指挥、疏导及纠正、调解类职权。在其他国家或地区，如澳大利亚、香港等，未区分辅警与警察的权力，认可辅警从事该类职权。
从理论上来看，交通辅警的协助行为分为独立性的和从属性的行政协助，其区分依据为是否与行政参与人产生直接的法律关系。根据重要性理论的原则，赋予独立性的行政协助任务时，法律需要对涉及到公众重要利益的国家任务进行保留。
2.信息采集类职权
我国部分省市赋予交通辅警“采集违法信息”，“对交通安全违法行为进行取证”的职权。根据各地实践，信息采集类职权可以分为两大类：一类是交通流量监控、视频监控等技术性较强的工作；另一类则是交通辅警在违法现场从事“取证”工作。我国《行政处罚法》第三十六条规定“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。”因此，交通辅警进行取证的行为并不涉及作出行政决定，并未突破国家公权力应谨慎行使的理念。
当然，其所从事的取证工作须限定在特定范围内。部分取证行为中所获证据的真实性、关联性更多依赖于操作的規范性、检测机器的精确度等因素，并不介入取证主体过多的自由裁量。全国各地频出“市民拍照举报违法车辆获取奖励”的政策也从侧面说明了这一点。综上，应当立法认可交通辅警从事行政执法中的这类主要依赖于操作规程和机器设备，未涉及询问等自由裁量的取证工作。
若赋予交通辅警采集部分证据的职权，则必须保证其严格依法取证，否则削弱所采集信息的证据能力以及民众对于交通辅警协助行政执法的接受度。公安行政机关应出台辅警采集违法信息的操作章程，并为辅警配备执法记录仪，要求辅警依据章程规范操作。
3.绝对禁止交通辅警从事的职权
我国《公安交通管理警务辅助人员管理规定（试行）》及各地警务辅助人员管理条例规定不得开展的工作主要有：不得单独执法或者以个人名义执法；不得采取强制措施；不得进行案件调查取证、出具鉴定报告、交通事故责任认定；不得扣留车辆、证件，收缴物品或者罚款；不得保管武器。从现实状况来看，我国交通辅警在工作中极少从事上述工作。
首先，应当明确交通辅警行政协助行为的宪法界限。在交通辅警可能的工作范围中，主要需要保护的重要性权利即为宪法保护的公民的基本权利，因此，应当严格限制交通辅警独立行使直接与公民的人身权利、财产权利相关的职权。但仍存在例外，如交通辅警涉及到重大交通事故的处理时，应当赋予其在立即通知交通警察的前提下，临时控制肇事交通驾驶员的权力，以便交警随后到场处理。
五、结语
根据本调查反映出交通辅警工作中出现的问题，提出如下建议：
（一）明确招录程序，兼顾解决就业
澳大利亚的辅警由法官基于法律提名、任命，经过专业培训上岗，承担与警察相同的责任；我国香港地区的辅助警察（Aux. Staff）由香港警务处根据《香港辅助警队条例》、《辅助队薪酬及津贴条例》等规定进行组建、管理，辅助警察的招募条件和程序与正式警察基本相同。
（二）建立培训机制，提高交通辅警业务能力
从香港地区的经验来看，香港辅警的训练与出勤都有明确的时间要求。尽管我国交通辅警与国外辅警从事工作不同，但同样应当建立严格的培训机制，保证充分培训后上岗。
（三）实行严格的监督管理机制
香港设有辅警总部，下辖五个辅警总区对辅警实施监管。《香港辅助警队条例》对辅警的违纪行为及处罚措施作出了详细规定。新加坡专门设置辅助警察机构（Auxiliary Police Forces）对辅警进行严格管理与问责，《辅助警察条例》明确列举了15 种违纪行为（discipline offence），并规定了违纪的责任。
参考文献：
[1]胡利明.论辅警执法.云南警官学院学报.2016（2）.
[2]马顺成、于群.辅警的主体定位、行为性质及职责范围探讨.江西警察学院学报.2015（3）.
[3]覃珠坚.公安机关辅警建设的法制化.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2016（5）.
