摘 要 目前，我国的人地紧张问题严重影响我国农业安全保障和城市化发展进程，土地利用规划的编制、实施和用地审批三个环节中往往出现规划编制不合理、贯彻实施不力、审批不够规范等现象，致使我国的土地资源利用效率低下。本文正是基于这一现状，针对我国土地利用规划法律制度中的不足之处提出立法和制度方面的建议，包括完善法律体系、加强规划制度建设、实现公众参与等，力求达到科学合理规划、有效贯彻执行的目标。
关键词 土地利用率 土地利用规划 公众参与
作者简介：王舒婷，中南财经政法大学。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-042-02
一、前言
土地作为人类生存与发展的重要基础，其利用、配置和管理直接影响着社会经济的可持续发展。因此，必须制定科学合理的土地利用规划，按照规划对土地进行综合开发和管理。现阶段我国的土地利用总体规划体系由五个级别构成，编制规划的主体是各级人民政府，由各级人民政府报有批准权的人民政府批准实施。土地利用总体规划分为宏观控制性规划和实施性规划。全国、省级、地（市）级的规划属于宏观控制级规划，其主要的任务是在严格控制城市、城镇和村庄用地规模和确保耕地总量总体不变的前提下，进行合理安排各类用地；上级土地利用总体规划指导和控制下级土地利用总体规划和专项用地规划，其主要手段为规划指标和规划分区；县、乡级土地利用总体规划属于实施性规划，主要的任务是根据上级土地利用总体规划的指标和分区，对土地利用区进行划分，明确主要用途和作用条件，为政府审批农地转用、划定农田保护区、单位和个人进行土地开发、整理等提供依据。在上下级，对于跨省、市、乡的土地利用总体规划，还可以按经济或自然区进行编制。
土地利用总体规划的有效实施，促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。但是必须清醒地认识到，我国人口众多、人地关系紧张的基本格局没有改变，土地利用和管理还面临一些如人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少、局部地区土地退化和破坏严重、违规违法用地的形势依然严峻等突出问题。 我国的土体建设规划依然任重而道远。
二、土地利用规划制度的主要问题
土地利用规划制度是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。我国的土地利用规划暴露出多方问题。
立法上，存在立法不全面，法律与规划缺乏权威性，且相互矛盾之处甚多、缺乏公众参与机制等问题。
统筹上，存在规划程序缺乏科学性、规划主体的自由裁量权过大、区域间统筹不协调等问题。
实施上，由于法律权威度不足，稳定性差，实施过程中的随意变更现象严重；规划实施缺乏程序性的保障措施，没有完备的监督机制和评价体系，违法案件的查处惩罚力度也不够；没有形成严格的规划责任体制等等问题日益凸显。
三、国外土地资源规划制度比较研究
土地利用规划法律制度在国外已有二百多年的历史，由于各国土地制度和社会经济制度的不同，形成了不同的土地利用规划法律制度模式，尤以日本最具代表性：
日本的土地利用规划管理模式是政府控制型，即分工合理、职责分明、高度统一的规划管理体制，具有高度的指令性和强烈的干预性。日本的规划管理机构由省、厅及委员会组成，形成了从中央到地方各级政府的管理体制，具有对规划的强烈干预和政治参与性，既体现了作为规划主体的人们对规划较高的参与度，又体现了较为完善的规划管理法规体系的权威性。
日本的国土规划、区域规划和城市规划都是完全纳入法制轨道的，一切大小相关问题均有特定法律予以规制，以保障日本城乡统筹规划的正常和有序地运作。日本城乡土地利用规划系统具有很强的统筹性，上至国土规划和区域规划，下至城市和町村规划，个个规划层面相互协调。
国外成功的土地利用规划制度几乎都有配套的完善的法律保障体系，保证了土地利用规划的顺利进行。英国多次制定和修订有关法律法规，先后颁布40多部法律法规。美国各个层次的规划主要通过各项法律来凝聚和保障实施。其他许多国家都有专门的土地区划法。此外各国都制定了严格的法律程序，建立了有关制度，并普遍采用规划许可等控制手段，保证规划的实施。借鉴国外成功经验，我国应完善土地利用规划法制体系，规范规划目标和任务、规划体系和内容、规划编制审批以及组织实施等方面内容，同时还需要对各级政府、部门在规划中的权限和责任予以明确界定，尤其应着重完善规划编制程序和规划实施的法制监督制度。
四、我国土地利用规划法律制度的完善
（一）完善我国土地利用规划制度的法律体系
依据我国法律渊源与效力的划分，土地利用规划法律体系应当以《城乡规划法》为核心，完善相关土地法律法规，逐级深入细化。
首先是作为核心统领全局的《土地管理法》，是最基本的法律，是相关的土地法律中的最高指导原则。当前的法律规定不完善，土地管理法作为调整土地关系的基本法应当建立相关的制度，弥补法律漏洞，填补相关空白。其次是《城乡规划法》，应以《土地管理法》为标准，重新规范规划的实体和程序方面的各项内容特别是规划实施的监督程序以及相关的法律责任承担问题。而《土地利用总体规划审查办法》则从技术上对规划的各项内容进行指导细化。为了保证规划更科学的实施，需要建成一个技术规范体系，制定对不同层次的规划、开发利用相应的技术规范，比如城镇用地规划、农业用地规划等专项规划。
（二）完善土地利用规划法制研究
要科学配置规划权利，主要有三方面需要完善。首先，确定各规划主体权限。妥善解决职权混乱的现状；其次，制约规划主体的裁量权，目前，各规划主体的规划裁量权急剧加大。主要原因是规划与其他相比具有更强的专业性和政策导向型，式的规划的主题相对于其他专业性不强的法律法规等等就有更大的灵活性，虽然会对其目标，根据等进行相关的限制，但是其效果依然有待考证。再次，要完善土地利用规划编制的整体程序进行严格控制。要将权力制衡引入规划编制过程中，将规划的编制，审批和监督严格区分，保证规划各个阶段主体的独立性与专业性。
加强对土地利用规划的监管，严格法律责任。首先，建立配套的土地利用规划监督机制。根据国外的相关经验，建立横向和纵向相结合的监督机制，也就是专项的检查与全面的检查相结合，定期的检查与经常性的抽查相结合，对规划的整个行为阶段进行监督，扩大监督的范围，并且对于不合格的单位要向社会公开。其次，加大对违反规划行为的惩罚力度。对于严重违法规划的行为，可以予以定罪，对其进行刑事处罚。
（三）改善公众参与制度
1.土地利用规划中公众参与的具体内容。公众参与土地利用规划的方式多种多样，可利用各种方式参与其中。首先，公众参与制度的前期准备阶段。政府可通过会议、媒体等方式进行宣传，使公众能够了解情况，对规划有所认识，然后在认识的基础上，提出自己的看法和意见。政府要更多的听取民众的意见。在这方面应该加强力度深入了解当地情况，征询公众的建议。其次，公众参与制度的编制阶段。这个阶段，应该引导公众更好的认识了解草案，提出自己的意愿和建议。政府工作人员和专家学者积极地为国内各种解答各种疑问，并和专家学者一起对规划方案做出选择，公众可通过听证会对方案进行听证并做出选择。再次，公众参与制度的实施阶段。在公众参与制度的实施过程中，公民监督是其中主要的监督方式。公民监督过程之中发现问题，可以向规划机关提出问题，规划机关应当根据实际情况对规划进行调查研究，发现不完善的地方，应加以改善。在此阶段，公众参与的主要内容是对规划方案实施进行监督和意见反馈。公众可担任规划实施的监管员。
2.完善土地利用规划实时反馈机制。规划实施反馈机制主要是通过规划主管部门和规划执行部门来接受主要的收集信息，并将不同信息内容向相关的部门机构进行信息的反馈。普通公众可通过各种网络电视来表达自己的心声。主要有可通过公众代表来接受和收集公众的建议，然后交给相关部门处理。另外，也可直接到当地土地管理部门反映信息，再由当地土地部门向上反映到相关部门。当然也可通过电话、网络、信件等方式反馈各种信息到相关部门。
3.构建土地利用规划公众参与代表制度。首先，由于我国现阶段的特殊国情，以及现阶段人口知识素质以及文化水平、受教育程度的不同，加之土地利用规划本身具有很强的专业性和难以操作的特点，在我国实行土地利用规划公众参与代表是很有必要的。方便公众更好的更专业的表达他们的意思，更能表达他们的心声。从而更好地参与土地利用规划。其次是由于我国的土地的国情，土地利用规划涉及的面较广，代表制可以提高规划的效率。再次是基于我国的人民代表大会制度，可借鉴人大代表制度，选择公众代表、专家代表、各种组织，来参与土地利用规划制度。代表参与的方式主要有群众自荐，政府邀请，随机选择等方式方法。
注释：
蔡玉梅、谢俊奇.改革开放以来我国土地利用规划的评价.资源调查与评价.2005（3）.
但承龙、王群.西方国家与中国土地利用规划比较.中国土地科学.2009.
张治芳.对城市规划中“公众参与”机制的思考.山东城市规划.2007（2）.
