孟卫红 陈可人
摘 要 检察机关撤回起诉制度是检察机关行使自由裁量权的重要表现形式之一，在起诉便宜主义、控审分离和公诉权完善的理论基础上不断发展。当前我国立法没有明确规定撤回公诉制度，但司法解释对这一制度予以规定。本文运用比较和实证分析的研究方法，以期厘清当前司法实践中检察机关撤回起诉制度的问题，寻求正确的规制路径。
关键词 检察机关 撤回 起诉
作者简介：孟卫红、陈可人，重庆市璧山区人民检察院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-049-02
一、检察机关撤回起诉的原因分析
司法实践中各个地区的实际情况不同，引起撤回起诉的原因也众多。分析当下检察机关撤回起诉的原因，主要集中在以下几个方面：
（一）证据因素
“诉讼的核心在于证据，案件的变数和指控难度的增大主要反映在证据上” 、“证据是刑事诉讼的基础和灵魂，没有证据，就没有刑事诉讼” 等以上说法都旨在强调证据对于认定案件事实的重要性。证据严重影响了案件质量，案件质量有问题，证据是主要因素。近年来，检察机关撤回起诉的案件有上涨的趋势，究其原因，主要是因为作为认定事实基础的证据出现问题。概括起来，大致有两方面：一是将诉前证据不足的案件提起公诉；二是案件提起公诉后，证据发生变化。
1.证据不足：证据不足是检察机关撤回起诉的最重要原因。在庭审过程中，法院经审理后认为：检察机关起诉的案件证据不足，案件事实缺乏证据认定。此时，检察机关在补充侦查仍旧证据不足的前提下，多采取撤回起诉的方式处理。在C市范围来看，近几年的撤回起诉案件多数都是因为证据不足而撤回的。
例如罗某抢劫、盗窃一案，在陈某等同案犯的证言，证实有一个叫“罗七”、“罗某”的人一起实施抢劫、盗窃，但未对此人的基本情况进行描述。当时，侦查机关也未让上述人员进行辨认，现陈某等同案犯均已被执行死刑。此外，目前刑满释放的罗某某系开车人，在罗某被抓获后未能辨认出本案罗某就是与其一同作案的行为人。罗某在侦查机关交代与陈某等人坐出租车在主城区只盗窃过衣服，否认检察机关指控的抢劫事实。本案虽有证据指向被告人罗某是陈某等人所说伙同他们一起犯罪的“罗七”，但该证据未达到确实、充分，法院无法据此作出有罪判决，检察机关只能因证据不足而撤回起诉。
2.证据变化：证据变化是导致撤回起诉的又一证据原因。在刑事诉讼过程中，据以认定案件事实的证据不是绝对静态存在的，反而是相对动态的。因此，同一案件在刑事诉讼活动的不同阶段，证据很可能会发生变化。 同时，书证、物证、视听资料等相对固定的证据在搜集、封存、保管等过程中都可能遭到改变或破坏。可变性最强的言词证据等，发生变化的可能性就更大。更有甚者，新的刑事诉讼法下非法证据排除规则的建立，可能将审查起诉阶段认为具备证据合法性的证据予以排除。如此看来，动态变化下的证据给审查和认定证据工作带来严峻挑战。 证据的动态变化，就必然动摇有罪指控的证据基础，造成定罪证据不足。因此，司法活动中存在着因证据变化撤回起诉，将有罪指控撤回无罪的情形。
（二）检法两家意见分歧
证明标准，是指承担证明责任的诉讼一方对待证事实的论证所达到的真实程度。 根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第160条、第172条、第195条的规定，公诉案件的证明标准是“事实清楚、证据确实、充分”。根据相关规定，证据确实、充分必须满足以下三点要求：第一，定罪量刑的证据都有证据证明；第二，据以定案的证据均须经法定程序查证属实；第三，综合全案证据，对所认定的事实已经排除合理怀疑。因此，可以看出司法工作中对证据的要求极其严格，证据是否确实、充分，除了依赖于立法的明确规定，还依赖于作为案件承办人的检察官、法官所作出的具体判断。
司法工作人员的价值观念、事实判断能力主要受到其出生环境、知识水平、社会经验积累等因素的影响，因此，就相同的证据，在能否认定案件事实，不同的司法工作人员就可能出现不同的判断结论。究其原因，还是因为公诉案件的证明标准太过抽象，不能准确把握，无法达成统一标准。由此，检察机关将依照自身的证明标准认定为犯罪的案件提起公诉后，人民法院可能认为案件存在证据不确实、不充分的缺陷，在意见分歧无法协调的前提下，检察机关就可能将案件撤回。
（三）检察机关自身的起诉错误
检察机关从事公诉工作的办案人员受到证据标准、环境、客观因素等的制约，在办案过程中因证据把握失误会导致起诉错误，最终撤回起诉。如C市某偏远县城的一桩案件，县检察院以被告人谭某等16人犯聚众斗殴罪向县法院提起公诉。开庭审理后，法院认为本案应当认定为故意伤害罪，由于无法分清直接致伤的行为人，只应当追究组织、邀约者以及准备工具的被告人，现有证据无法认定曲某等5人系组织、邀约者或直接致伤的行为人，故检察机关将曲某等5人撤回起诉。实践证明，检察机关在审查人员较多的共同犯罪案件时，应认真审查各被告人在共同犯罪中的具体行为，严格区分各行为人在共同犯罪中的作用和地位，注重运用刑法总则和刑事政策，依法审慎作出决定。本案中，在只有两名被害人受轻伤，且无法认定具体致伤的行为人的情况下，对谭某等16人提起公诉，对事实证据及刑事政策的把握上存在偏差。正因为检察机关自身审查工作的偏差，出现了指控犯罪事实的错误，导致起诉被撤回，产生了不良的影响。
二、撤回起诉存在的问题
通过对当前撤回起诉的情况研究发现，存在的主要问题如下：
（一）立法上的严重缺失
我国现行《刑事诉讼法》并未对撤回起诉制度作出相应的具体规定，仅仅是依靠两高的司法解释对该项制度进行了相应的解释。这样一个基本法规定缺失的制度，无法具有权威力和执行力，权力行使的过程中也容易出现滥用的情况。当前我国的司法实际中是以司法解释来规定撤回起诉制度的，司法解释的效力远不及法律本身。因此，我国撤回起诉制度的基本法立法化是一个亟待解决的问题。同时，我国撤回起诉现有相关规定不够全面，也还存在不科学合理的地方。例如，现行规定中没有限定公诉撤回以及再次起诉的次数。当前的司法实践中，检察机关撤回公诉后，只要符合再次起诉的条件，检察机关可以再次提起公诉。这就容易导致检察机关滥用公诉撤回权，造成公权力的滥用，也严重影响被告人的权益，阻碍司法公正的实现。
（二）滥用撤回起诉权现象频发
根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定来看，撤回起诉的案件只能是检察机关错误起诉的无罪案件或因证据、法律法规发生变化导致不符合起诉条件的案件，但在实践中却出现了大量规定情形之外的撤回起诉案件。当下有检察机关滥用撤回起诉职权，为了避免出现过多的无罪案件，将法院准备判决无罪的案件采用事先撤回起诉的方式进行规避；甚至有个别检察机关将本应是特殊情况下矫正错诉的撤回起诉制度变成处理困难案件的常态。
（三）办案人员审查工作存在漏洞
司法实践中，审查起诉过程中仍有个别办案人员存在重有罪证据、轻无罪证据的有罪推定思想倾向。这就导致司法实践中出现无罪证据审查不严格却提起公诉的情形，不光影响案件质量，也严重影响司法的公信力。从各地的案例来看，因证据不足或法院认为难以定罪而撤回起诉的占撤回起诉案件的多数，这都不排除办案人员审查不严格、细致的原因。
（四）外在压力干涉办案公正
司法独立是保证司法公正的关键性因素。公权力与司法权之间是相辅相成的，但是司法实践中仍存在公权力干涉司法权独立运行的现象，严重阻碍司法公正的实现。在撤回起诉案件中，有个别案件就存在因公权力等外在压力的影响，而阻碍司法工作人员独立、公正地处理案件的情形。
（五）处理、救济程序设置匮乏
新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》并未对检察机关撤回起诉后的处理程序做出规定，仅在《解释》的第117条第4项以及《规则》的第353条第4款规定：检察机关撤回起诉后，没有新事实或者新证据不得再行起诉。相关规定中，对于出现没有新事实或者新证据却不符合再行起诉的案件如何处理，对于撤回起诉后原涉案人员的身份为何，对于仍须补充侦查的案件，对于原涉案人员如何安置处理，对于确属错案但撤回起诉的案件，被告人如何救济等撤诉后程序方面的内容均没有涉及到，法律规定在这方面上基本属于空白。
三、合理规制检察机关撤回起诉制度
（一）撤回起诉制度模式的确立
我国检察机关撤回起诉制度的完善，首先应当确立具体采取哪种模式进行。在笔者看来，我国应当借鉴日本和我国台湾地区的相关制度经验，确立以法院进行司法审查的撤回起诉制度模式。选择这一模式的原因在于我国独特的权力制约机制。在我国，法院的审判权力与检察院的公诉权力是相互制约而存的，检察院公诉权的运行必然要受到审判权的监督和制约。在刑事诉讼活动中，检察机关撤回公诉不能随性为之，必须接受法院的司法审查，这就要求检察机关在个案撤回起诉时必须与法院进行沟通，须经法院的同意才能撤回起诉、终止案件的审理。因此，我国应采取法院进行司法审查的模式进行撤回起诉制度。司法实践中我国法院以裁决的方式确定是否准许检察机关撤回起诉，但是相关规定还不够完善，亟待形成完整的规范模式。
（二）完善立法依据
立法上的缺失是造成当下撤回起诉制度不被重视的主要原因。我国现行的刑事诉讼法中并无检察机关撤回起诉制度的相关规定，只有在《解释》和《规则》中作了相应的弥补解释。这样的立法位阶太低，有悖于现代刑事诉讼“程序法定”的基本精神原则。 因此，要完善我国的公诉撤回起诉制度，应该严格贯彻程序法定的原则，弥补刑事诉讼法的空白规定，通过对刑事诉讼法的修改，就撤回起诉制度作出明确的规定，为其良好的运行提供完善的立法依据。
（三）严格程序设计
检察机关撤回起诉权属于公权力的范畴，要从程序上进行严格的设计和规则。首先，应当将撤回起诉的提起时间限定在一审法庭辩论终结之前；同时，法院不光要审查检察机关撤诉的理由，还应当听取被告人及其辩护人的意见，以便公正地作出是否准许的裁定。其次，起诉一经撤回即发生效力，除非有法定情形出现，检察院不得再行起诉。再次，检察机关撤回起诉应向法院提出撤诉申请书，并按规定详细阐述撤诉理由。 最后，对撤回起诉后的相关处理、救济程序也应做具体的规定。
（四）防止权力的滥用
检察机关撤回起诉的权力是行使检察权的内容，是维护司法公正的重要手段。因此，要防止撤回起诉权的滥用，才能保证人民群众在每一起司法个案中都感受到公平与正义。要防止撤回起诉权的滥用要做到以下几点：一是办案人员在审查案件证据时，要客观、公正、慎重，既要重视对有罪证据的审查判断，又要重视对无罪证据的审查核实。提起公诉的案件必须满足事实清楚，证据确实充分的条件。对于证据有缺陷的案件，应谨慎按照疑罪从无的原则处理，避免匆忙起诉、勉强起诉的情形，影响案件质量。二是重视监督制约机制的落实，对于有分歧的案子，下级院要及时与上级院请示汇报，听取上级院的意见，避免撤回起诉的频发。三是加强对外的沟通协调工作，公诉部门要加强与侦查机关的协调配合，重视证据的准确性和合法性；深入了解当事人的诉求，与当事人搭建良好的对话沟通平台，维护检察工作的公平正义；加强与审判机关的沟通，努力让法检双方在证据的采信等方面达成严格、统一的标准共识，尽量减少撤诉案件的发生。
注释：
2012年7月朱孝清副检察长在全国检察长座谈会上的讲话。
樊崇义、张中.证据意识：刑事诉讼的灵魂.检察日报.2012年6月13日，第8版.
邢永杰、侯晓焱.撤回公诉问题评析.国家检察官学院学报.2013（2）.
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彭文英.公诉撤回制度研究.山东大学硕士学位论文.2013.
候春忆.公诉撤回起诉制度辨析及规制研究.云南大学硕士学位论文.2012.
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