郭越鹏 孙学会
摘 要 国有资产的公益性在国内颇有争议，许多学者持肯定态度。本文以国有资产的属性为视角，结合社会主义市场经济环境下资本属性着手分析，并提出观点，以期对国有资产改革有所裨益。
关键词 国有资产 公益性 辨析
作者简介：郭越鹏，天津商业大学法学院民商法专业研究生；孙学会，天津市北辰区人民检察院助理检察员，研究方向：检察理论及实务。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-149-02
一、国有资产的属性
（一）国有资产所有权的公权和私权之争
公权也叫公权力，是人类共同体（国家、社团、国际组织等）为生产、分配和供给公共物品和公共服务（制度、安全、秩序、社会基础设施等），促进、维护和实现社会公平正义，而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行的权力。私权即私权利，是公民、企业以及社会组织甚至国家，在自主、平等的社会生活、经济生活中所拥有的财产权和人身权。不仅公民的权利是私权，企业的权利也是私权，一些社会组织，如团体、协会也有私权，当国家不以公权身份出现来参加民事活动时也拥有的是私权。私权是相对于公权而言的，受私法的调整。
而所有权是指物权人对物的占有、使用、收益和处分的权利。国有资产的所有权则是国家对其在企业法人中的出资所享有的权利。出资人权利受《公司法》、等私法的调整，属于典型的私权。但由于国有资产的所有人是国家，权利行使的法定主体为政府（国资委），基于这些区别于其他资本的特殊性，导致对国有资产属性的认识上产生了分歧。
通过以上分析可知，国家也可以成为私权利的主体。企业法人的出资人权利受私法的调整，而出资人可以是公民个人也可以是法人，甚至国家。但不论出资人的主体性质如何，其权利上均受《公司法》、《合伙企业法》等私法和企业法人章程的约束，在企业法人内部，国有资产的出资人地位同一般出资人地位平等，国家的公权不能影响企业法人内部的经营决策。因此，虽然国有资产的出资人为是国家，但是其属性仍然是私权利，受私法的调整。①
（二）国有资产的资本属性
1.资本具有天然的追逐利润的属性。公司是以营利为目的的企业组织，公司资本具有天然的追逐利润的属性，公司通过经营获取利润，以较少的经营投入获得较大的经营收益。营利是一切企业组织存在和活动的基本动机和目的，是经营活动的出发点和归属点。如果某些组织不以营利为目的，投入的资金也不是以赚取利润为目的，那么这些资金就不是资本，这些组织就不属于营利性法人。
2.国有资产同样具有资本属性。国有资产作为资本的一种，同样具有追逐利润的天性。国家将国有资产作为资本投入在公司后者企业，其投资目的同样也是为了获得收益和回报，国家对国有资产的保值增值的要求就可以体现这一点。同样，如果国有资产不以追逐利润为目的，那就不能称作是资本，因为其已经丧失了资本的原始属性。国有资产同其他资本一样，虽然其出资人主体为国家，但是不影响其资本的原始属性，国有资产同样以营利为目的而存在。②
（三）国有出资人同其他出资人权利平等
国有资产由于所有者为国家，其主体具有特殊性，并且关于国有资产的法律法规相对较多，因此往往有观点认为国有出资人同其他出资人之间，其享有的权利有所不同。但是实际上，我国一直努力打造国有资产出资人制度，其目的就是为了消除国有资产权利主体的特殊性，来营造更为公平的市场经济环境。例如，在《企业国有资产法》第十四条规定，“履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。”这也充分说明了国有资产的性质同其他资本相同，只存在主体的特殊性，而没有权利义务上的特殊性。③
因此，当国有股股东利用其控股地位侵犯其他股东或者公司的合法利益时，公司的其他股东，同样可以寻求股东权利的救济。这时也同样适用《公司法》第二十一条规定：“公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其利害关系损害公司利益，违反前款规定的给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”
二、国有资产是否有公益性
（一）国有资产的公益性理论
国内有很多学者对国有资产的公益性持肯定态度，并且提出了很多观点和见解。学者们归纳了国有资产的四大特性，即市场性、行业性、福利性和政策性，其中市场性表现为市场竞争的主导，行业性表现为行业发展的龙头，福利性表现为公共品提供的主力军，政策性表现为政府宏观调控的工具等观点。
通过分析可以看出，学者们注重讨论国有资产的政策属性，而较少关注国有资产的资本属性。有学者主张国有资产除了经济责任外，认为其还有超越一般资本的经济责任和社会责任之外的社会公益责任。认为在不同的国家、不同的体制、不同的所有制下和历史时期中，这种社会公益责任的表现形式和实现方式会有所不同的，但均可以统称为公益行为，也就是公益性，认为这就是国有资产同一般资本的不同所在。国有经济、国有企业作是我国社会主义制度的经济基础，并且在某种程度上有助于解决社会存在的矛盾、实现共同富裕。但是，在努力构建社会主义市场经济的体制，积极推进国有企业改革的今天，我们在讨论国有资产属性时，应当把国有资产放进市场经济中去进行分析，而不能仅仅从政策性去看待国有资产存在的意义。虽然国有资产主体存在天然上的特殊性，但是不能将其特殊性附加进其权利义务中，让其超越了一般市场主体地位。④
（二）国有资产公益性理论不符合市场经济体制
1.市场化下的资本没有社会公益性。国有资产具有身份上的特殊性，而事实上是受到国有资产权利行使主体——国资委的影响，虽然把国有资产定义为资本，但是却在资本的身上附加了额外的属性，即超越经济责任和社会责任的社会公益责任。市场经济条件下的企业是纯粹的市场主体，而非公益性组织，企业以赚取利润为自己的存在目的，资本没有社会公益责任。因此，要真正的把国有资产放进市场中，那么作为市场资本一种的国有资产就没有社会公益属性。
国有资产在市场中占有较大份额，国有资产的掌控在国民经济中占有举足轻重的地位。虽然国有资产在国民经济中所占比重很大，但国有资产的市场竞争力并没有在我国市场中显现，反而是通过在垄断领域利用垄断地位来赚取利润。国有资产成为行业龙头，很大原因是因为私人资本受国家政策的限制，无法进入所导致的。
2.混淆了政府的公共服务职能。国有资产具有福利性，是提供公共产品的主力军，在部分关系到国计民生的大型企业中，它们未来的发展趋势是成为市场经济下提供公共产品的主力，也是政府进行公共服务的关键力量。关系国计民生的大型企业，包括电力、石油、盐业、电信，以及城市的自来水厂和城市交通系统等，这些行业均是传统的垄断行业。从法律上讲这些行业并非严格禁止私人资本涉足，以往由于计划经济的影响，政府管的过多过宽，导致这些基础公共服务功能也成为政府的公共服务职能之一，长久以来也使人们产生了这样的错觉。因此，无论这些公共基础行业的经营者是国有资本还是私人资本，其均为盈利的法人主体，政府要做的是对这些公共服务行业加强监管。⑤
3.国有资产在政府宏观调控中应一般对待。政府宏观调控的手段主要有经济手段、法律手段、行政手段三种，但现在的普遍观点是在宏观调控中要尽量采用经济和法律手段，而尽量避免行政手段。政府应避免直接干预市场经济，因此不能对国有资产的经营进行直接干预。国有资产在政府宏观调控下应当受到一般对待，而不是特殊对待。推进政企分开的市场化改革，政府不干预企业的市场经营，宏观调控应多采用经济和法律的手段，将国有资产放在资本市场的范畴内，这样才能有助于市场经济体制的建立，维护市场经济的健康有序发展。
（三）国有资产的全民所有属性不能成为公益性的理由
我国法律规定，我国国有资产为国家所有，即全民所有。在国有资产投入资本市场参与市场经济后，全民收益权的对象应该是国有资产的经营利润，并且限定为国有资产的经营所得份额，而不是在企业经营过程中，随意将企业资金抽出去做公益项目，或者把企业资产分发给个人。公民不直接享有对国有资产的管理权，以及对国有资产收益的处分权。国有资产的经营利润会按规定上缴国库，作为国家财政收入的一部分，而国家会以其他形式将其国有资产的利润返还于民，例如医疗、卫生、基础设施建设投入等。
三、结语
国有资产的公益性在国内的争论由来以久，在全面构建社会主义市场经济，努力推动国有企业改革的今天，要从健全社会主义市场经济体制的角度去分析市场经济参与者的行为。明确国有资产在市场经济环境下的资本属性，也就明确了其存在的目的和意义。也应该摒弃计划经济时期的思维方法和传统观念，结合社会主义市场经济环境下资本属性重新看待问题。因此，强调国有资产公益属性是不符合市场经济规律，不利于市场经济发展，同时也不利于国有资产的保值增值。
注释：
①张振刚、严梅.关于国有股归属问题的讨论.青岛建筑工程学院学报.1994（5）.
②荣振华、张拓.从身份到契约：企业国有资产出资人制度剖析与重构.河南司法警官职业学院学报.2011（12）.
③荣振华.企业国有资产出资人机构特殊身份剥离的反思.辽宁师范大学学报.2012（5）.
④张春晓.国有资产管理：国有企业的社会责任与公益性思考.国资委官网.2012（4）.
⑤毛晚春.中美政府职能比较.改革与开放.2012（2）.
